Uitspraak

201108438/1/T1/A2.

Datum uitspraak: 2 mei 2012

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Tussenuitspraak met toepassing van artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op het hoger beroep van:

[appellant] en de erven [overledene] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]),

tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 15 juni 2011 in zaak nr. 09/555 in het geding tussen:

[appellant]

en

de raad van de gemeente Enschede.

1. Procesverloop

Bij besluit van 17 januari 2005 heeft de raad een verzoek van [de maatschap] en [appellant], gevestigd te Haaksbergen (hierna: de rechtsvoorgangster), om vergoeding van planschade afgewezen.

Bij besluit van 2 maart 2009, bekend gemaakt aan [appellant] bij brief van 21 april 2009, heeft de raad alsnog aan [appellant] een vergoeding van planschade en een vergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) toegekend.

Bij tussenuitspraak van 29 september 2010, verzonden op 1 oktober 2010, heeft de rechtbank de raad in de gelegenheid gesteld om een aan het besluit van 2 maart 2009 klevend motiveringsgebrek te herstellen. Bij tussenuitspraak van 8 december 2010, verzonden op 13 december 2010, heeft de rechtbank de termijn waarbinnen het gebrek moest zijn hersteld, verlengd. Beide uitspraken zijn aangehecht.

Bij besluit van 24 januari 2011 heeft de raad, uitvoering gevend aan de tussenuitspraken, het besluit van 2 maart 2009 nader aangevuld.

Bij uitspraak van 15 juni 2011, verzonden op 23 juni 2011, heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 2 maart 2009 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven en het verzoek om schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, van het EVRM afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraken heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2011, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 31 augustus 2011.

De raad heeft een verweerschrift ingediend.

[appellant] en de raad hebben nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2012, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Nijmegen, en het college, vertegenwoordigd door L.M. Kelly-van Oort, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Ingevolge artikel 49, zesde lid, van de Wet op de Raad van State, voor zover hier van belang, kan de Afdeling het bestuursorgaan opdragen een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of te laten herstellen.

Ingevolge artikel 49, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de raad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet op de Openluchtrecreatie (hierna: de Wor), zoals deze luidde ten tijde hier van belang, wordt voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde verstaan onder kampeermiddel: tent, tentwagen, kampeerauto of caravan dan wel enig ander onderkomen of enig ander voertuig of gewezen voertuig of gedeelte daarvan, voor zover geen bouwwerk zijnde, waarvoor ingevolge artikel 40 van de Woningwet een bouwvergunning vereist is; een en ander voor zover deze onderkomens of voertuigen geheel of ten dele blijvend zijn bestemd of opgericht dan wel worden of kunnen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.

Ingevolge het derde lid is ingeval een caravan is aan te merken als een bouwwerk en het plaatsen geschiedt in overeenstemming met de bepalingen van deze wet voor het plaatsen geen bouwvergunning als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Woningwet vereist.

Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet , zoals deze luidde ten tijde hier van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).

Ingevolge het tweede lid is ingeval een caravan als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel c, van de Wor is aan te merken als een bouwwerk, niettemin voor het plaatsen daarvan geen bouwvergunning vereist in de gevallen, bedoeld in het derde lid van genoemd artikel.

2.2. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd en na de planologische maatregel maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Dit uitgangspunt geldt evenzeer voor de vaststelling van de eventuele waardevermindering.

2.3. De rechtsvoorgangster heeft verzocht om een planschadevergoeding voor een waardevermindering van het perceel aan de Keppelerdijk, kadastraal bekend gemeente Lonneker AA206 (hierna: het perceel) vanwege de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Buitengebied 1996". Ingevolge dat bestemmingsplan is aan het perceel de bestemming "agrarisch gebied" toegekend.

2.4. Voorheen gold het bestemmingsplan "Buitengebied 1978". Dit bestemmingsplan kende aan het perceel de bestemming "kampeerterreinen" toe.

Ingevolge artikel 11 van de voorschriften van dit bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften) zijn de gronden bestemd voor kampeerterreinen met de bijbehorende voorziening.

Ingevolge artikel A, eerste lid, van de planvoorschriften werkt de raad het plan voor zover betreft de in dit artikel bedoelde bestemming, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO en met inachtneming van het bepaalde op de kaart en het bepaalde in deze voorschriften, nader uit. Ingevolge het tweede lid van dat artikel, aanhef en onder a en c, voor zover hier van belang, dienen bij de nadere uitwerking voorts de volgende regelingen in acht worden genomen:

a. uitsluitend mogen worden gebouwd gebouwen in het kader van deze bestemming, zoals een kampwinkel, een kantine, gebouwtjes voor sanitaire voorzieningen, kantoorruimte en slecht-weer-accommodatie;

c. toegestaan kan worden de bouw van ten hoogste één dienstwoning met de daarbij behorende bijgebouwen, per kampeerterrein […].

2.5. Bij besluit van 2 maart 2009, aangevuld bij besluit van 24 januari 2011, heeft de raad, uitvoering gevend aan de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2007, met zaak nr. 200701146/1, alsnog aan [appellant] een planschadevergoeding toegekend van € 60.500,00. Voorts heeft de raad aan [appellant] een vergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM toegekend ten bedrage van € 1500,00.

De raad heeft zich, onder verwijzing naar de adviezen van de Adviescommissie Planschade Enschede (hierna: de adviescommissie) van 9 januari 2009 en 10 april 2009, op het standpunt gesteld dat voor het bepalen van de waarde van het perceel moet worden uitgegaan van de gemiddelde agrarische grondprijs per peildatum (17 maart 1999). Uit documentatie over grondprijzen met de bestemming "kampeerterreinen" bleek, dat kon worden uitgegaan van tweemaal de waarde van gronden met een agrarische bestemming (hierna ook: factor 2). De agrarische waarde van het onderhavige perceel kon, mede gelet op de ligging en de kwaliteit van het onderhavige perceel, worden vastgesteld op € 30.000,00 per ha of € 3,00 per m². De waarde met de bestemming "kampeerterreinen" is bepaald op € 6,00 per m², zijnde tweemaal de agrarische waarde. Wat betreft de waardering van het aan de dienstwoning toe te rekenen deel van het perceel kan worden aangesloten bij de gronduitgifteprijzen voor bedrijventerreinen in Enschede in 1999 waar eveneens bedrijfswoningen zijn toegelaten. Die waarde bedroeg in het peiljaar € 52,00 per m², aldus de raad.

2.6. De rechtbank heeft geoordeeld dat de raad de hoogte van de toegekende schadevergoeding heeft kunnen vaststellen op een bedrag van € 60.500,00.

De rechtbank heeft daartoe allereerst overwogen, dat de raad, onder verwijzing naar de adviezen van de adviescommissie, weliswaar onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke substantiële investeringen nog moeten worden gedaan om het terrein als kampeerterrein geschikt te maken, maar dat de raad desalniettemin kon afgaan op de overige argumenten in de adviezen van de adviescommissie. De raad heeft, onder verwijzing naar die adviezen, de waarde van het perceel kunnen vaststellen op tweemaal de waarde van de gronden met een agrarische bestemming.

De rechtbank heeft voorts overwogen dat de raad mocht afgaan op het advies van de adviescommissie, dat de waarde van het aan de dienstwoning toe te rekenen deel van het perceel kon worden gebaseerd op de in 1999 in Enschede geldende grondprijs voor een bedrijventerrein waar eveneens bedrijfswoningen zijn toegelaten. Volgens de rechtbank zijn er geen aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van dit advies, nu [appellant] wel heeft gesteld dat de waarde van het desbetreffende perceel € 100,00 per m² bedraagt, maar dit niet heeft onderbouwd.

De rechtbank heeft verder het verzoek van [appellant] om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM , afgewezen.

2.7. [appellant] betoogt allereerst dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad de waarde van het perceel wat betreft de bestemming "kampeerterreinen" heeft kunnen vaststellen op tweemaal de waarde van gronden met een agrarische bestemming.

[appellant] voert daartoe aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad mocht afgaan op de adviezen van de adviescommissie. Volgens [appellant] zijn er concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid en de volledigheid van het advies. De adviescommissie heeft niet inzichtelijk gemaakt welke uitgangspunten zij heeft gehanteerd en op welke wijze en in welke aard en omvang zij met de substantiële investeringen rekening heeft gehouden.

[appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de raad bij het bepalen van de waarde van de gronden geen rekening hoefde te houden met het gebruik van de gronden door stacaravans, nu de gemeente geen bouwvergunning heeft geëist voor het plaatsen van stacaravans en bij het bepalen van de waarde voor het perceel bepalend is wat een redelijk denkend en handelend koper voor het perceel zou willen betalen.

[appellant] voert ten slotte aan dat de raad bij het bepalen van de waarde van de grond, geen gewicht heeft kunnen toekennen aan de verplichting om nog een inrichtingsplan als bedoeld in de Wor vast te stellen, alvorens tot inrichting van het terrein over te gaan.

2.7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 september 2008 in zaak nr. 200708686/1) mag een gemeenteraad bij zijn besluit op een verzoek om planschadevergoeding, indien uit het advies van een door hem benoemde deskundige op objectieve en onpartijdige wijze blijkt welke feiten en omstandigheden aan de conclusies ten grondslag zijn gelegd en deze conclusies zonder nadere toelichting niet onbegrijpelijk zijn, van dat advies uitgaan, tenzij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van dat advies naar voren zijn gebracht. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de adviescommissie afdoende inzichtelijk heeft gemaakt welke feiten en omstandigheden aan haar conclusies ten grondslag hebben gelegen. In de adviezen staat immers vermeld dat de adviescommissie voor het bepalen van de waarde van het perceel is uitgegaan van documentatie over grondprijzen met de bestemming "kampeerterreinen" en dat zij bij het bepalen van de waardefactor rekening heeft gehouden met de ligging van het terrein, waarbij zij in aanmerking heeft genomen dat het een kleinschalig kampeerterrein betreft met een directe concurrent op het belendende perceel en de kampeermogelijkheden op het terrein. De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor twijfel aan de juistheid van de adviezen van de adviescommissie. Daarbij is van belang dat het door [appellant] in beroep overgelegde rapport van drs P. Cruys, werkzaam bij Cruys Consultants, uitgaat van een factor 2 tot 2,5, hetgeen slechts een gering verschil betekent met de door de adviescommissie in de adviezen neergelegde factor 2 en dat [appellant] in hoger beroep geen deskundigenrapport heeft overgelegd ter onderbouwing van zijn standpunt dat de raad de waarde van het perceel wat betreft de bestemming "kampeerterreinen" niet heeft kunnen vaststellen op tweemaal de waarde van gronden met een agrarische bestemming. De rechtbank heeft, gelet op het voorgaande, terecht geoordeeld dat de raad, ondanks dat de adviescommissie onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt welke substantiële investeringen nog moeten worden gedaan om het terrein als kampeerterrein geschikt te maken, mocht afgaan op de adviezen van de adviescommissie.

2.7.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de door [appellant] bedoelde stacaravans moeten worden aangemerkt als bouwwerken, waarvoor ten tijde hier van belang bouwvergunningen als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet waren vereist, aangezien het ging om constructies op de plaats van bestemming die hetzij direct, hetzij indirect steun vinden op de grond en een plaatsgebonden karakter hadden. De stacaravans vielen, ten tijde hier van belang, niet onder de wettelijke uitzondering op de bouwvergunningplicht voor bouwwerken als bedoeld in artikel 40, tweede lid, van de Woningwet , zoals die gold ten tijde hier van belang. De stacaravans konden immers niet worden geplaatst in overeenstemming met het bestemmingsplan. De rechtbank heeft in dat verband terecht overwogen dat ingevolge de planvoorschriften slechts de bouw van gebouwen in het kader van de bestemming "kampeerterreinen" was toegelaten, zoals een kampwinkel, een kantine, gebouwtjes voor sanitaire voorzieningen en slecht-weer-accommodatie. Deze bouwmogelijkheden zagen derhalve slechts op de bouw van facilitaire voorzieningen. De rechtbank heeft daarbij terecht van belang geacht dat het bestemmingsplan de bestemming "seizoenswoonverblijven" kende en de gronden niet als zodanig waren bestemd. Uit het plaatsgebonden karakter van de door [appellant] bedoelde stacaravans volgt dat deze niet kunnen worden aangemerkt als kampeermiddel in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wor , zodat ook geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de stacaravans in overeenstemming met de Wor konden worden geplaatst en om die reden niet bouwvergunningplichtig konden zijn. Dat het college van de gemeente Enschede ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan geen bouwvergunning eiste voor het plaatsen van een stacaravan heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt.

De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat de raad geen rekening heeft behoeven te houden met de mogelijkheid om op het perceel stacaravans te plaatsen.

2.7.3. Aan [appellant] moet op zichzelf worden toegegeven dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de raad bij het bepalen van de waarde van de grond, geen gewicht heeft kunnen toekennen aan de verplichting om eerst een inrichtingsplan als bedoeld in de Wor vast te stellen, alvorens tot inrichting van het terrein over te gaan. Zoals hiervoor in 2.2. is overwogen, geldt dat er een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van het oude planologische regime maximaal kon worden gerealiseerd en na de planologische maatregel maximaal kan worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Het al dan niet bestaan van een inrichtingsplan in de zin van de Wor is bij die planvergelijking niet relevant. Dit leidt er evenwel niet toe dat het betoog van [appellant] slaagt. Ter zitting heeft de raad verklaard, dat de raad met name rekening heeft gehouden met de ligging van het terrein ten opzichte van omliggende terreinen en niet zo zeer met de investeringen die nog nodig waren om het terrein in gebruik te nemen, onder meer voortvloeiend uit een op te stellen inrichtingsplan als bedoeld in de Wor. Gelet hierop en gelet op hetgeen hiervoor in 2.7.1. en 2.7.2. is overwogen, heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat de raad de waarde van het perceel voor wat betreft de bestemming "kampeerterreinen" heeft kunnen vaststellen op tweemaal de waarde van gronden met een agrarische bestemming.

2.7.4. Het betoog faalt.

2.8. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de raad voor de waardering van het aan de dienstwoning toe te rekenen deel van het perceel heeft kunnen aansluiten bij de waarde van bedrijfswoningen op een bedrijventerrein. Volgens [appellant] dient, gelet op de ligging in het buitengebied en de toegestane activiteiten op het kampeerterrein, veeleer aansluiting te worden gezocht bij een agrarische dienstwoning. Ter nadere onderbouwing van zijn standpunt verwijst [appellant] naar een door hem in hoger beroep overgelegde rapportage van ing . H.A. Sentker, rentmeester NVR, werkzaam bij Landerijenbureau Kromhof Pullen van 12 januari 2012, waarin Sentker concludeert dat de waarde van het desbetreffende deel van het perceel € 100,00 per m² bedraagt.

2.8.1. De raad heeft zich, onder verwijzing naar het advies van de adviescommissie van 10 april 2009, op het standpunt gesteld dat voor de waardering kan worden aangesloten bij de in 1999 in Enschede geldende grondprijs voor een bedrijventerrein, omdat het perceel uitsluitend bedrijfsmatig kon worden gebruikt. In de brief van 2 februari 2012 heeft de raad zich, in reactie op de rapportage van Sentker, op het standpunt gesteld dat het desbetreffende deel van het perceel niet vrij is gelegen in het landelijk gebied en dat er geen sprake is van privacy, omdat de bestemming "kampeerterreinen" met zich brengt dat er 24 uur per dag bewegingen, geluiden en licht van derden valt te verwachten op eigen terrein. Om die redenen heeft de raad de grondwaarde gelijk gesteld aan de gronduitgifteprijzen voor bedrijventerreinen in Enschede waar eveneens bedrijfswoningen zijn toegelaten. De raad heeft de waarde van het desbetreffende deel van het perceel vastgesteld op € 52,00 per m². De raad heeft ter zitting nader toegelicht dat dit de prijs betreft van gronden met een bedrijfsbestemming, waar al dan niet ook een bedrijfswoning gerealiseerd kan worden.

2.8.2. De raad heeft met het bovenstaande niet voldoende inzichtelijk gemaakt waarom hij heeft aangesloten bij de grondprijs voor een bedrijventerrein waarbij eveneens bedrijfswoningen zijn toegelaten. De raad heeft namelijk niet nader onderzocht of het hier, gelet op de ligging van het perceel in het buitengebied, wel voor de hand ligt om aansluiting te zoeken bij de waarde van gronden voor bedrijfswoningen op bedrijventerreinen, zoals ook [appellant], onder verwijzing naar Sentker, heeft aangevoerd. Ook de nadere motivering van de raad in de brief van 2 februari 2012 is niet overtuigend. Weliswaar heeft de raad zich op het standpunt kunnen stellen dat rekening moet worden gehouden met de ligging van het terrein naast een woonwijk en met de overlast die de bestemming "kampeerterreinen" met zich brengt, zodat een vergelijking met de grondprijs van agrarische gronden met bijbehorende dienstwoning, zoals Sentker heeft gedaan, niet geheel opgaat, maar dit betekent niet dat de raad zonder meer aansluiting kon zoeken bij de grondprijs voor een bedrijventerrein. Het karakter van een bedrijventerrein is over het algemeen van een geheel andere orde dan die van een kampeerterrein, zoals door [appellant] terecht is aangevoerd.

Uit het vorenstaande volgt, dat raad onvoldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarop hij de door hem vastgestelde waarde van het desbetreffende deel van het perceel van € 52,00 per m² heeft gebaseerd. De conclusie is dat het besluit van 2 maart 2009 in zoverre in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb .

2.9. De Afdeling ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding de raad op de voet van artikel 46, zesde lid, van de Wet op de Raad van State op te dragen het gebrek in het bestreden besluit te herstellen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.

2.10. De raad dient daartoe, met inachtneming van hetgeen in rechtsoverweging 2.8.2 is overwogen, alsnog nader inzichtelijk te maken waarop de raad de waarde van het desbetreffende deel van het perceel van € 52,00 per m² heeft gebaseerd.

Daarbij is van belang, dat is gebleken dat het eerder in deze procedure door de raad ingenomen standpunt, dat de vergoeding van de waarde van de dienstwoning slechts een vergoeding betreft uit coulance, nu volgens het bestemmingsplan slechts één dienstwoning toegelaten is en al een bouwvergunning is verleend voor een dienstwoning, inmiddels door de raad is verlaten. De raad kan zich dan ook in het vervolg van deze procedure niet meer op dit standpunt stellen.

2.11. In de einduitspraak zal worden beslist over het betoog van [appellant], dat de rechtbank niet heeft onderkend dat [appellant] ook voor de periode na 2 maart 2009 in aanmerking komt voor een schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM .

2.12. In de einduitspraak zal eveneens worden beslist over de proceskosten en vergoeding van het betaalde griffierecht.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

draagt de raad van de gemeente Enschede op om binnen 15 weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van rechtsoverweging 2.10 het in rechtsoverweging 2.8.2. geconstateerde gebrek in het besluit van 2 maart 2009, te herstellen en de Afdeling de uitkomst mede te delen.

Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. N.S.J. Koeman en mr. G. Snijders, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, ambtenaar van staat.

w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Van Meurs-Heuvel

voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2012

47-680.