Overwegingen

Inleiding

1. Eiser is sinds 2018 eigenaar van het pand [aan het adres E, nr. 1 en 2] in [plaats D] (kadastrale percelen 6616 en 9304). [Adres E, nr. 1] is de benedenverdieping met aan de achterzijde een loods die vroeger als magazijn is gebruikt. [Adres E, nr. 2] betreft de eerste, tweede en derde verdieping van het pand. Eiser heeft de benedenverdieping en de bovenverdiepingen verbouwd tot onzelfstandige studentenkamers.

2. Het college heeft bij besluit van 5 december 2018 een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend voor gevelwijzigingen. Deze gevelwijzigingen houden in dat de bestaande kozijnen worden vervangen door nieuwe kozijnen met deuren en dat de lichtstraat in de voormalige loods wordt vervangen.

Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend voor het wijzigen van de brandcompartimentering en het maken van een constructieve doorbraak in de gevel.

3. Het gehele perceel heeft in het bestemmingsplan ‘Spijkerbroek’ de bestemming ‘Wonen’. Binnen deze bestemming is zowel het gebruik voor woningen als het gebruik voor bijzondere woonvormen zoals kamerverhuur toegestaan.

Omdat een verdere toename van kamerverhuur in het Spijkerkwartier ongewenst wordt geacht heeft de gemeenteraad op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 3 juli 2019 een voorbereidingsbesluit genomen waardoor het na de inwerkingtredingsdatum op 5 juli 2019 niet langer is toegestaan om een woning om te zetten naar kamerverhuur.

4. In het voorbereidingsbesluit is het verbod als volgt geformuleerd:

“Hierbij te bepalen dat het verboden is om het ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit feitelijk bestaande en legaal aanwezige gebruik van de in het voorbereidingsbesluit begrepen gronden en/of bouwwerken te wijzigen ten behoeve van woningomzetting”.

‘Woningomzetting’ wordt gedefinieerd als:

“het transformeren van een woning naar wooneenheden voor kamergewijze bewoning. Hieronder wordt tevens verstaan het toevoegen van wooneenheden aan bestaande gevallen van woningomzetting”.

‘Een woning’ wordt gedefinieerd als:

“een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Kenmerkend voor de woning is de aanwezigheid van eigen voorzieningen, waaronder minimaal een toiletruimte, badruimte en een keuken met kooktoestel”.

5. In het primaire besluit heeft het college overwogen dat op het adres [Adres E, nr. 1] een woning aanwezig was, die na 5 juli 2019 is omgezet naar kamerverhuur. Volgens het college is er sprake van woningomzetting omdat de bestemming van het perceel ‘Wonen’ is in het bestemmingsplan Spijkerbroek. Een woning is in dat bestemmingsplan gedefinieerd als een complex van ruimten, bedoeld voor de huisvesting van één huishouden, een bijzondere woonvorm of een kamerverhuurbedrijf. In het bestemmingsplan bestaat dus geen onderscheid tussen een woning of een wooneenheid voor kamergewijze bewoning. Volgens het college zijn de kenmerken voor een woning die in het voorbereidingsbesluit zijn opgenomen, daartoe opgenomen om een onderscheid te maken tussen een woning en een wooneenheid voor kamergewijze bewoning te kunnen maken. Omdat op de gronden de enkelbestemming ‘wonen’ berust, kan er geen sprake zijn van een ander feitelijk legaal gebruik van de gronden of het bouwwerk dan voor ‘wonen’. Mede omdat de verleende omgevingsvergunningen uit 2018 en 2019 betrekking hadden op interne verbouwingen die gericht waren op het realiseren van de woonfunctie, was er volgens het college sprake van een woning in aanbouw ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit. Omdat pas na de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit de feitelijke kamerbewoning is gerealiseerd, is volgens het college sprake van een overtreding.

Omdat er volgens het college sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat eiser het gebruik ten behoeve van kamerverhuur moet staken en gestaakt moet houden. Doet eiser dit niet dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000 ineens.

6. In het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en voor de motivering van het besluit verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften.

7. Het college heeft ook een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot [Adres E, nr. 2] . Deze zaak heeft zaaknummer 21/1679 en daarin wordt apart uitspraak gedaan.

Is er sprake van een overtreding van het voorbereidingsbesluit?

8. Tussen partijen is in geschil of er sprake is van een woningomzetting als bedoeld in het voorbereidingsbesluit. Eiser betoogt dat er geen sprake is van een woningomzetting, omdat [Adres E, nr. 1] geen woning was zoals dat is gedefinieerd in het voorbereidingsbesluit. Het pand is altijd een loods of magazijn geweest en vanuit die hoedanigheid rechtstreeks getransformeerd naar kamers. Dat er sprake zou zijn van een woning in aanbouw is volgens eiser onjuist.

8.1.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 18 januari 2023 uitspraak gedaan in een eerdere handhavingsprocedure ten aanzien van het pand [Adres E, nr. 1] . In overweging 2.5 heeft de Afdeling overwogen dat gelet op de definitie van woningomzetting in het voorbereidingsbesluit sprake is van een (wijziging van het gebruik ten behoeve van) woningomzetting zodra ‘het transformeren naar’ wooneenheden voor kamergewijze bewoning een aanvang heeft genomen.

Dit betekent dat niet de feitelijke aanvangsdatum van de kamerbewoning door de bewoners van belang is, zoals het college in het bestreden besluit heeft overwogen, maar de aanvangsdatum van de transformatie van het pand.

8.2.

Voor de aanvangsdatum van de transformatie acht de rechtbank bepalend op welk tijdstip de verbouwingswerkzaamheden zijn aangevangen. In het controlerapport van 26 februari 2019 staat daarover dat er een doorbraak is gemaakt voor het brandcompartiment op de begane grond. In verband met deze doorbraak is op 26 februari 2019 een bouwstop opgelegd. Daarna is op 2 mei 2019 voor deze werkzaamheden een omgevingsvergunning verleend en zijn de bouwwerkzaamheden vervolgd.

8.3.

In de brief van het college van 1 juli 2019 aan eiser staat verder het volgende:

“Inspecties

De afgelopen periode heeft de heer [E] , toezichthouder bij de afdeling Handhaving, diverse inspecties in uw pand uitgevoerd. Zoals u in het gesprek op 17 juni 2019 heeft bevestigd, blijkt uit deze inspecties dat in de aanbouw (het voormalige magazijn) van dit pand 5 slaapkamers worden gerealiseerd. Tevens was reeds geconstateerd dat in deze slaapkamers een toilet-unit wordt gerealiseerd. U heeft in het gesprek op 17 juni 2019 tevens bevestigd dat in deze slaapkamers een douche wordt gerealiseerd. In de hoofdbebouwing wordt een (centrale) keuken gerealiseerd en daar bevindt zich de leefruimte.

Gelet op de begripsomschrijving zoals vermeld in artikel 1.17 van de bestemmingsplanregels past het bovenstaande binnen het geldende bestemmingsplan. Met de realisatie van slaapkamers met toilet-units en een douche is de aanbouw in functioneel opzicht onderdeel van het hoofdgebouw. Daarbij merken wij wel uitdrukkelijk op dat de slaapkamers niet mogen worden voorzien van alle wezenlijke voorzieningen, zoals keuken, douche en toilet. In dat geval is sprake van zelfstandige bewoning en daartegen zullen wij handhavend optreden.”

8.4.

In het controlerapport van [E] van 8 juli 2019, dus van net na de inwerkintreding van het voorbereidingsbesluit, staat het volgende:

“Status werkzaamheden

[Adres E, nr. 1] begane grond met loods

6 kamers gecreëerd/ bouwkundig gereed. Op het moment worden de wanden geëgaliseerd, tegels gezet en geschilderd. Sanitair moeten nog worden geïnstalleerd.

Gezamenlijke keuken of woonkamer nog niet gereed/gestart.”

Uit de foto’s die later aan het controlerapport zijn toegevoegd blijkt ook dat de gezamenlijke gang en de kamers zijn gerealiseerd. De natte ruimte binnen een kamer is betegeld en er zitten aansluitingen voor douche en toilet. Op de foto’s staan verder nog bouwmaterialen.

8.5.

Uit deze stukken blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de verbouwingswerkzaamheden aan de loods om daarin studentenkamers te realiseren al waren aangevangen en zelfs al ver waren gevorderd voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit op 5 juli 2019. Dat het aantal kamers na 5 juli 2019 is vergroot, is ook niet gebleken.

De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat er geen sprake is van een woningomzetting, zodat er ook geen sprake is van een overtreding van het voorbereidingsbesluit.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank komt dan ook aan hetgeen eiser heeft aangevoerd niet toe en zal dit buiten beschouwing laten.

Conclusie

9. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat er geen sprake is van een overtreding voorziet de rechtbank zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de last onder dwangsom voor het pand [Adres E, nr. 1] van tafel is.

Proceskosten en griffierecht

10. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4.0 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 597, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 837 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.868.

De rechtbank bepaalt dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.