Overwegingen

1. Eiser is sinds 2018 eigenaar van het pand [aan het adres E, nr. 1 en 2] in [plaats D] (kadastrale percelen 6616 en 9304). [Adres E, nr. 1] is de benedenverdieping met aan de achterzijde een loods die vroeger als magazijn is gebruikt. [Adres E, nr. 2] betreft de eerste, tweede en derde verdieping van het pand. Eiser heeft de benedenverdieping en de bovenverdiepingen verbouwd tot onzelfstandige studentenkamers.

2. Het college heeft bij besluit van 5 december 2018 aan eiser een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend voor gevelwijzigingen. Deze gevelwijzigingen houden in dat de bestaande kozijnen worden vervangen door nieuwe kozijnen met deuren en dat de lichtstraat in de voormalige loods wordt vervangen.

Bij besluit van 2 mei 2019 heeft het college een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend voor het wijzigen van de brandcompartimentering en het maken van een constructieve doorbraak in de gevel.

3. Het gehele perceel heeft in het bestemmingsplan ‘Spijkerbroek’ de bestemming ‘Wonen’. Binnen deze bestemming is zowel het gebruik voor woningen als het gebruik voor bijzondere woonvormen zoals kamerverhuur toegestaan.

Omdat een verdere toename van kamerverhuur in het Spijkerkwartier ongewenst wordt geacht heeft de gemeenteraad op grond van artikel 3.7 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 3 juli 2019 een voorbereidingsbesluit genomen waardoor het na de inwerkingtredingsdatum op 5 juli 2019 niet langer is toegestaan om een woning om te zetten naar kamerverhuur.

4. In het voorbereidingsbesluit is het verbod als volgt geformuleerd:

“Hierbij te bepalen dat het verboden is om het ten tijde van de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit feitelijk bestaande en legaal aanwezige gebruik van de in het voorbereidingsbesluit begrepen gronden en/of bouwwerken te wijzigen ten behoeve van woningomzetting”.

‘Woningomzetting’ wordt gedefinieerd als:

“het transformeren van een woning naar wooneenheden voor kamergewijze bewoning. Hieronder wordt tevens verstaan het toevoegen van wooneenheden aan bestaande gevallen van woningomzetting”.

‘Een woning’ wordt gedefinieerd als:

“een complex van ruimten, uitsluitend bedoeld voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden. Kenmerkend voor de woning is de aanwezigheid van eigen voorzieningen, waaronder minimaal een toiletruimte, badruimte en een keuken met kooktoestel”.

5. In het primaire besluit heeft het college overwogen dat op [Adres E, nr. 2] een woning aanwezig was, die na 5 juli 2019 is omgezet naar kamerverhuur. Omdat er volgens het college sprake is van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat eiser het gebruik ten behoeve van kamerverhuur moet staken en gestaakt moet houden. Doet eiser dit niet dan verbeurt hij een dwangsom van € 10.000 ineens.

6. In het bestreden besluit heeft het college de bezwaren van eiser ongegrond verklaard en voor de motivering van het besluit verwezen naar het advies van de commissie bezwaarschriften.

7. Het college heeft ook een last onder dwangsom opgelegd met betrekking tot [Adres E, nr. 1] . Deze zaak heeft zaaknummer 21/1915 en daarin wordt apart uitspraak gedaan.

Is er sprake van een overtreding van het voorbereidingsbesluit?

7.1.

Het college heeft aan het primaire besluit ten grondslag gelegd dat er op [Adres E, nr. 2] op 5 juli 2019 slechts één persoon in de Basisregistratie personen stond ingeschreven. Daarnaast wordt in het primaire besluit verwezen naar het controlerapport van 14 oktober 2019. Tijdens deze controle zijn vijf personen aangetroffen.

In het primaire besluit wordt in de reactie op de zienswijze van eiser tegen het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen ook verwezen naar een inspectierapport van toezichthouder [F] van 8 juli 2019. In dit rapport staat het volgende:

“(…)

[Adres E, nr. 2] woonhuis

1e verdieping werkzaamheden gestart/ worden nu voorzet wanden geplaatst. Hier wordt waarschijnlijk l grotere kamer gecreëerd

2e verdieping bijna gereed, 2 kamers met douche en een gezamenlijke keuken en toilet. Sanitair moet nog worden geïnstalleerd.

3e verdieping gereed, niet kunnen betreden volgens [Eiser A] 2 kamers met douche en een gezamenlijke keuken en toilet.

In gebruik.

Werkzaamheden worden uitgevoerd conform vergunning maar zijn nog niet gereed. De bovenste verdieping van het woonhuis was al in gereed en in gebruik, deze heb ik niet kunnen controleren.

(…).”

7.2.

Het controlerapport is niet ondertekend en in het primaire besluit staat dat het rapport zal worden aangepast zodat het voldoet aan de eisen die aan een controlerapport worden gesteld. In september 2020 heeft de toezichthouder een toelichting aan de controlerapportage toegevoegd, met daarbij foto’s die tijdens de controle zijn gemaakt.

De commissie bezwaarschriften heeft deze foto's wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing gelaten omdat deze niet minstens 14 dagen voor de zitting aan bezwaarmaker ter beschikking zijn gesteld, wat in strijd is met de Regeling voor bezwaarschriften, maar ook omdat de commissie het kwalijker acht dat eiser meermalen om de ambtsedige verklaring heeft gevraagd en deze nimmer, tot eerst pas kort voor de zitting, heeft verkregen. De commissie bezwaarschriften heeft ook foto's die eiser na de hoorzitting heeft aangeleverd buiten beschouwing gelaten. Die foto's had eiser ook eerder kunnen aanleveren, aldus de commissie.

8. Over het niet meenemen van stukken door de commissie bezwaarschriften merkt de rechtbank op dat het laat aanleveren van stukken ongewenst is. Echter, in bezwaar dient door het college een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden. Gelet op deze volledige heroverweging past het niet om (bewijs)stukken vanwege strijd met de goede procesorde buiten beschouwing te laten.

De rechtbank zal deze foto’s wel meenemen in haar oordeel.

9. Tussen partijen is in geschil of er sprake is van een woningomzetting als bedoeld in het voorbereidingsbesluit.

Eiser betoogt dat ook al vóór 2019 vele jaren, zelfs decennialang, kamerbewoning heeft plaatsgevonden. Eiser verwijst ter onderbouwing van dit betoog naar de verklaring van [G] , die het pand vóór 2018 in eigendom had.

Eiser betoogt daarnaast dat hij de kamers al vóór de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit op 5 juli 2019 had gerealiseerd, zodat er ook daarom geen sprake was van een overtreding. Hiertoe overlegd eiser verschillende bewijzen. Volgens eiser heeft het college niet onderbouwd dat er sprake was van een overtreding..

9.1.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 18 januari 2023 uitspraak gedaan in een eerdere handhavingsprocedure ten aanzien van het pand [Adres E, nr. 1] . In overweging 2.5 heeft de Afdeling overwogen dat gelet op de definitie van woningomzetting in het voorbereidingsbesluit sprake is van een (wijziging van het gebruik ten behoeve van) woningomzetting zodra ‘het transformeren naar’ wooneenheden voor kamergewijze bewoning een aanvang heeft genomen.

Dit betekent dat niet de feitelijke aanvangsdatum van de kamerbewoning door de bewoners van belang is, zoals het college in het bestreden besluit heeft overwogen, maar de aanvangsdatum van de transformatie van het pand.

9.2.

Voor de aanvangsdatum van de transformatie acht de rechtbank bepalend op welk tijdstip de verbouwingswerkzaamheden zijn aangevangen. Uit de stukken leidt de rechtbank het volgende af. Op de bouwtekeningen bij de omgevingsvergunning van 5 december 2018 staan de eerste, tweede en derde verdieping weergegeven, zowel voor de bestaande situatie als de toekomstige situatie. Op de bouwtekeningen staat voor deze verdiepingen “buiten beschouwing”, zodat deze geen onderdeel uitmaken van de omgevingsvergunning, maar uit deze bouwtekeningen is wel af te leiden dat in de toekomstige situatie op de eerste verdieping twee kamers worden gerealiseerd (kamer 1 en 2) met gezamenlijke keuken/sanitair, op de tweede verdieping ook twee kamers (kamer 3 en 4) met gezamenlijke keuken/sanitair en op de derde verdieping ook twee kamers (kamer 5 en 6) met gezamenlijk keuken sanitair. Op de derde verdieping staat op de bouwtekening bij “bestaande situatie” in tegenstelling tot de eerste en tweede verdieping dat een tussenwand tussen de twee kamers aanwezig is.

9.3.

Over de transformatie staat in het controlerapport van 26 februari 2019 dat is geconstateerd dat werd verbouwd/gesloopt op de tweede en derde verdieping en dat de eerste verdieping wordt bewoond. Op foto 1 bij het controlerapport zijn bouwwerkzaamheden te zien.

9.4.

In het controlerapport van 8 juli 2019, dus van net na de inwerkintreding van het voorbereidingsbesluit, staat dat op de eerste verdieping voorzetwanden worden geplaatst en dat op de tweede verdieping de twee kamers met gezamenlijke keuken en toilet bijna gereed zijn en dat sanitair nog moet worden geïnstalleerd.

Op de foto’s die later zijn toegevoegd aan het controlerapport is ook te zien dat er bouwwerkzaamheden plaatsvinden op de eerste en tweede verdieping. Op de foto van de tweede verdieping is een (betegelde) doucheruimte te zien en ook de ondervloer is al aanwezig.

9.5.

De rechtbank overweegt als volgt.

Uit de verklaringen van de toezichthouder blijkt dat op de eerste verdieping voorzetwanden werden geplaatst. Daaruit blijkt naar het oordeel van de rechtbank dat de grote kamer die aanwezig was werd verbouwd tot twee kleinere kamers (kamers 1 en 2). Ook voor de tweede en derde verdieping blijkt uit de controlerapporten dat bouwwerkzaamheden aan de gang waren en dat op beide verdiepingen twee kamers werden gerealiseerd.

Naar het oordeel van de rechtbank waren de verbouwingswerkzaamheden om zes studentenkamers te realiseren dus al aangevangen en zelfs ver gevorderd voorafgaand aan de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit op 5 juli 2019.

Dat het aantal van zes kamers na 5 juli 2019 is vergroot, is ook niet gebleken.

Omdat de transformering van wooneenheden voor kamergewijze bewoning een aanvang heeft genomen vóór 5 juli 2019 is er geen sprake van woningomzetting en daardoor ook geen sprake van een overtreding van het voorbereidingsbesluit.

De beroepsgrond slaagt. De rechtbank komt dan ook aan hetgeen eiser verder heeft aangevoerd niet toe en zal dit buiten beschouwing laten.

Conclusie

10. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Omdat er geen sprake is van een overtreding voorziet de rechtbank zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Dit betekent dat de last onder dwangsom voor het pand [Adres E, nr. 2] van tafel is.

Proceskosten en griffierecht

11. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Het college moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 4.0 punten op (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 597, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting met een waarde per punt van € 597, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 837 en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 2.868.

De rechtbank bepaalt dat het college aan eiser het door hem betaalde griffierecht moet vergoeden.

Bent u het niet eens met deze uitspraak?

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.