Overwegingen

1. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank niet in de bodemprocedure.

De voorgeschiedenis

2. Verzoekers I wonen in het appartementencomplex [locatie] in [woonplaats] . Naast dit appartementencomplex is basisschool De Buut gevestigd. Binnen deze school is ook een kinderdagverblijf en buitenschoolse opvang gevestigd, KION. Op het speelterrein van de school is een pannaveldje gerealiseerd. Hier spelen de schoolkinderen tijdens schooltijd en worden buitenlessen gegeven door de school. Na schooltijd wordt het veldje door KION gebruikt en komt de jeugd uit de buurt hier samen om bijvoorbeeld te voetballen of te hockeyen.

De feitelijke situatie

3. De Buut is in 2017 gerealiseerd, ongeveer gelijktijdig met de oplevering van de appartementen van [locatie]. Op het terrein van De Buut was voorheen ook een basisschool gevestigd. Hierbij was eveneens een voetbalveldje aanwezig; ongeveer op de plek waar nu het pannaveldje is gerealiseerd. Op de plek waar het appartementencomplex is gerealiseerd stond een verpleeghuis, zij het dat dit iets verder naar achter stond. Tussen de school en het verpleeghuis was destijds een parkeerterrein gelegen.

4. De appartementen van [locatie] zijn op ongeveer 8 meter afstand gelegen van het pannaveldje. De balkons van het deel van het appartementencomplex waar verzoekers wonen kijken direct uit op het veldje. De geluiden van het voetballen en hockeyen op het veldje in combinatie met het geluid van spelende kinderen, weerkaatsen door de omringende bebouwing in sterke mate, onder meer tegen de gevel van [locatie]. In dat verband wordt veel gesproken over een ‘klankkast-effect’.

Het verzoek om handhavend op te treden

5. Omdat verzoekers I overlast ondervinden van het gebruik van het speelveld hebben zij verweerder op 1 juni 2018 gevraagd hiertegen handhavend op te treden. Verweerder heeft dit verzoek in eerste instantie afgewezen, maar in het bezwaarschrift aanleiding gezien alsnog een geluidsrapportage op te laten maken. Dit is het rapport van Abovo van 12 maart 2019. Later zijn opgesteld nadere rapporten van Abovo, gedateerd 15 augustus 2019, en van DGMR, gedateerd 19 september 2019.

6. Verweerder heeft in de eerste geluidsmeting van Abovo aanleiding gezien [verzoekers II] en De Buut alsnog te gelasten het pannaveldje te verwijderen, op straffe van verbeurte van een dwangsom. De begunstigingstermijn is uiteindelijk bepaald op 12 november 2019.

Inhoud van de verzoeken om voorlopige voorziening

Verzoekers I stellen dat de begunstigingstermijn zonder overleg met hen is verlengd en toch al te lang is. Bovendien wordt ten onrechte slechts gedeeltelijk handhavend opgetreden. Niet alleen het pannaveldje veroorzaakt de hinder. Door alleen het pannaveldje te verwijderen zal nog steeds niet aan de normen van het Activiteitenbesluit worden voldaan. De last gaat daarmee niet ver genoeg.

In een aanvullend verzoek hebben zij de voorzieningenrechter gevraagd een ordemaatregel te nemen in afwachting van de behandeling van het beroep door

het schoolterrein fysiek en/of met borden af te sluiten voor gebruik door derden in de weekenden en in de avonden na 19.00 uur, en

af te zien van het houden van schoolevenementen en buitenlessen met versterkt stemgeluid en/of versterkte muziek op het schoolterrein.

Verzoekers II en III hebben kort gezegd betoogd dat de complete verwijdering van het pannaveldje te ver gaat en bovendien niet als resultaat zal hebben dat de overlast zal verdwijnen. De last is daarom te verstrekkend, zo betogen zij.

Is er sprake van een overtreding van de geluidsnormen?

8. Hoewel het rapport van Abovo van 12 maart 2019 verkennend van aard is en hier gebreken aan kleven (zoals verzoekers terecht naar voren hebben gebracht), kan hier wel uit worden geconcludeerd dat de toepasselijke geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), in ieder geval voor wat betreft het maximale geluidsniveau (LAmax), in zowel de dag- als avondperiode worden overschreden als op het veldje wordt gespeeld. Dit beeld wordt bevestigd door het rapport van Abovo van 15 augustus 2019 en het rapport van DGMR. Het rapport van DGMR bevat een nadere berekening van de maximale of piekgeluidbelasting. Uit die berekeningen blijkt volgens dat rapport dat de grenswaarden voor de maximale geluidsniveaus uit het Activiteitenbesluit fors worden overschreden. Dat leidt tot de overlast bij verzoekers I. Daarvan uitgaande hoeft hier niet nader te worden besproken of sprake is van een binnenterrein, zoals verzoekers I hebben aangevoerd. Zou daartoe worden geconcludeerd, dan zou dat immers enkel tot gevolg kunnen hebben dat de piekgeluidbelasting de geluidsnorm in nog hogere mate overschrijdt dan al het geval is omdat, gelet op artikel 2.18, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit , stemgeluid in dat geval wel bij de beoordeling dient te worden betrokken.

Daarom concludeert de voorzieningenrechter dat sprake is van overtreding van de geluidsniveaus uit het Activiteitenbesluit. In wezen staat dit tussen partijen ook niet ter discussie. Verweerder is daarom bevoegd handhavend op te treden.

9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Niet in geschil is dat er geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie.

Verstrekkendheid van de last

10. Verweerder heeft handhavend opgetreden door verzoekers II te gelasten het pannaveldje te verwijderen. De vraag is of deze last daarmee adequaat is. Het toepasselijke bestemmingsplan Nijmegen Oost -4 heeft de grond hier bestemd als ‘Gemengd-1’ en op grond daarvan is de inrichting als bijkomende sportvoorziening bij de school – wat het pannaveldje is – in overeenstemming met het bestemmingsplan. Verwijdering van het pannaveldje leidt er dan toe dat een speelterrein bij de school overblijft waar gespeeld mag worden. Ook in dat geval moet worden voldaan aan de normen van het Activiteitenbesluit en het is de vraag of dat, gezien het ‘klankkast-effect’, wel kan. De rapporten bieden daarover geen zekerheid. Verzoekers I hebben weliswaar de verwachting uitgesproken dat het pannaveldje na verwijdering niet meer de aantrekkende werking zal hebben die het volgens hen nu heeft. Maar daarmee is geen antwoord gegeven op de vraag of de last ver genoeg gaat.

Het probleem is, zo moet achteraf worden vastgesteld, dat bestemmingsplanprocedures niet goed op elkaar zijn afgestemd, waardoor in ruimtelijke zin ontwikkelingen mogelijk zijn gemaakt die nu leiden tot overschrijding van die normen.

Een tweede probleem met de last is dat de onderzoeken nog niet de vereiste duidelijkheid geven over de vraag of het veldje gehandhaafd kan worden na het nemen van bepaalde maatregelen. Het rapport van DGMR rekent weliswaar een aantal varianten door, maar concludeert ook dat in alle varianten een overschrijding van de grenswaarden voor het maximale geluidsniveau van het Activiteitenbesluit blijft bestaan. Het is enkel mogelijk om in de dagperiode te voldoen aan de grenswaarden voor het maximale geluidsniveau, als bepaalde maatregelen (die in het rapport worden benoemd) worden getroffen.

De voorzieningenrechter trekt hieruit de conclusie dat pas op basis van nader onderzoek eenduidige uitspraken kunnen worden gedaan over de vraag of gehele verwijdering van het pannaveldje noodzakelijk is om te voldoen aan de normen van het Activiteitenbesluit of dat ook na verwijdering nog overschrijding van de geluidsnormen plaatsvindt. Is dat laatste het geval, dan gaat de last niet ver genoeg (zoals verzoekers I hebben betoogd). Dat nader onderzoek heeft nog een ander doel. DGMR heeft in zijn rapport, zoals gezegd, een aantal maatregelen voorgesteld en uitgesproken dat, als die maatregelen zijn uitgevoerd, in ieder geval in de dagperiode wordt voldaan aan de normen van het Activiteitenbesluit. Is dat inderdaad het geval, dan is de last te verstrekkend (zoals verzoekers II en III hebben betoogd).

Verweerder heeft ter zitting erkend dat nader onderzoek inderdaad nodig is en heeft zich ook bereid verklaard dat onderzoek uit te voeren. Het gevolg voor dit besluit moet zijn, dat het niet in stand kan blijven. Er is immers – samengevat – onvoldoende onderzoek gedaan naar de vraag of het pannaveldje moet worden verwijderd dan wel kan worden gehandhaafd onder voorwaarden. De verwijzing naar het eerste, verkennende, onderzoek van Abovo in het bestreden besluit biedt de benodigde onderbouwing in ieder geval niet, maar uiteindelijk geldt dat ook niet voor de latere rapporten van Abovo en van DGMR. Omdat alle drie de verzoekende partijen – vanuit andere perspectieven – zich beklagen over de geluidsrapporten, komen alle verzoeken voor toewijzing in aanmerking.

11. De vraag is vervolgens welke voorziening moet worden getroffen in de tijd die nodig is voor een nader onderzoek én in afwachting van de behandeling van het beroep door de rechtbank.

Verzoekers I hebben uitgesproken dat zij wensen dat in de tussentijd het veldje in zijn geheel verwijderd wordt. Zij wijzen op de lange tijd die is verstreken sinds hun handhavingsverzoek en de hoge mate van overlast die zij al die tijd hebben ervaren. Verzoekers II hebben uitgesproken dat niet-onomkeerbare maatregelen aan het pannaveldje aanvaardbaar zijn, maar verwijdering niet. Verzoekers III hebben gesteld dat zij het veldje willen handhaven. Voor de kinderen zijn er geen alternatieven in de buurt.

Op zich zijn dit allemaal gerechtvaardigde belangen.

Met deze belangen in het oog en vanuit de aanname dat nader onderzoek nodig is, is op de zitting uitvoerig gesproken over te treffen maatregelen in de tussentijd. Daarbij is met name gesproken over het voorstel van verweerder om voor nu te volstaan met maatregelen aan het pannaveldje. Die maatregelen heeft verweerder overgenomen uit het DGMR-rapport en luiden kortweg als volgt: - het vervangen van de ondergrond: door het huidige kunstgras voor ‘hoogpoliger’ kunstgras te vervangen, rolt een hockeybal minder goed. Hierdoor wordt het spelen van hockey ontmoedigd;- de betonnen randen vervangen door absorberende materialen. Hierdoor verminderen de geluiden van het met een bal raken van de randen;- de betonnen randen weghalen. Hierdoor zal de bal niet meer tegen de rand kunnen komen. Wel wordt de bal sneller buiten spel geschoten. Dit zorgt er eveneens voor dat het veld minder geschikt is voor het spelen van hockey;

- absorberend uitvoeren van de plafonds van de balkons van de appartementen;

- absorberend uitvoeren van het schoolgebouw.

Voor de voorzieningenrechter deze maatregelen gaat bespreken, is echter van belang een uitspraak te doen over het meest vérgaande alternatief: de totale verwijdering van het pannaveldje, zoals verzoekers I willen. De voorzieningenrechter heeft oog voor de oprechte emoties die verzoekers I ervaren van de overlast van het veldje. Dat geluidsnormen worden overschreden staat vast. De voorzieningenrechter kan er echter ook niet aan voorbijgaan dat niet valt uit te sluiten dat een diepgaand geluidsonderzoek zal leiden tot de conclusie dat met specifieke maatregelen aan het pannaveldje de geluidsbelasting tot een aanvaardbaar niveau teruggebracht kan worden. Verwijdering van het veldje op dit moment, in afwachting van het nadere onderzoek, gaat daarom te ver. Mocht het zo zijn dat uit het nadere rapport blijkt dat de hinder niet kan worden teruggebracht tot een aanvaardbaar niveau, dan ontstaat een nieuwe situatie.

Ter zitting hebben verzoekers II aangegeven akkoord te kunnen gaan met het verwijderen van de betonnen rand. Verder is ter zitting duidelijk geworden dat van het absorberend uitvoeren van de plafonds van de balkons en de school weinig geluidsreducerend effect wordt verwacht. De voorzieningenrechter zal daarom bepalen dat verzoekers II, in afwachting van het door verweerder te initiëren onderzoek, de volgende maatregelen dienen te nemen:

- het vervangen van het huidige kunstgras voor ‘hoogpoliger’ non-infill kunstgras; en

- de betonnen randen weghalen.

Verder ziet de voorzieningenrechter aanleiding om in afwachting van de uitkomsten van het onderzoek te bepalen dat het pannaveldje dient te worden gesloten op het moment dat de buitenschoolse opvang eindigt, dat wil zeggen om 18.30 uur. De voorzieningenrechter sluit hiertoe aan bij het bepaalde in artikel 2.18, aanhef en onder i, van het Activiteitenbesluit . Dit betekent ook dat het pannaveldje voorlopig niet in de weekenden opengesteld mag worden.

Bovendien dienen de goaltjes te worden verwijderd. Hiervoor acht de voorzieningenrechter van belang dat – hoewel de goaltjes inmiddels met een rubberen mat zijn bekleed – verzoekers I ter zitting hebben aangegeven dat deze extra bekleding geen effect heeft op de ervaren geluidsoverlast. Dit is door verzoekers II en verzoekers III niet betwist.

12. Gelet op het voorgaande worden de verzoeken om voorlopige voorziening toegewezen en zal het besluit van 17 juni 2019, gewijzigd bij de besluiten van 10 en 13 september 2019, worden geschorst. De voorzieningenrechter zal verzoekers II bij wijze van voorlopige voorziening opdragen om de onder rechtsoverweging 11.3 en 11.4 genoemde maatregelen te treffen. Aan deze schorsing verbindt de voorzieningenrechter geen concrete termijn; die is niet besproken en ook niet gevraagd. Dit betekent dat de schorsing van rechtswege eindigt wanneer de bodemrechter uitspraak heeft gedaan.

13. Het is vanuit de gerechtvaardigde wens van verzoekers I om zo min mogelijk geluidsoverlast te ervaren, van belang dat degenen die actie moeten ondernemen, hier vaart achter zetten. De voorzieningenrechter heeft op de zitting gemerkt dat iedereen goed doordrongen is van het belang van deze acties en gaat er vanuit dat vanuit dat besef wordt gehandeld. Hoewel het uiteindelijk aan verweerder is die als opdrachtgever de onderzoeksvragen dient te formuleren, zou verweerder er – mede gelet op het te bereiken draagvlak voor de uitkomsten van het onderzoek – wel goed aan doen hier vooraf overleg met partijen over te voeren.

14. De vraag is wel wat dit alles betekent voor de behandeling van de beroepen.

De voorzieningenrechter verwacht dat het nadere geluidsonderzoek van doorslaggevende betekenis zal zijn voor de toekomst van het pannaveldje. Dit onderzoek kan er toe leiden dat het veldje open blijft, maar onder nadere voorwaarden. In dat geval moet het besluit op bezwaar worden herzien met toepassing van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht . Dit onderzoek kan er ook toe leiden dat het pannaveldje niet gehandhaafd kan worden. In dat geval moet een reële termijn worden gegund voor verwijdering.

Dit alles betekent hoe dan ook dat de behandeling van de beroepen pas zinvol doorgang kan vinden als het nadere geluidsonderzoek is uitgevoerd en verweerder zich heeft uitgesproken over de consequenties ervan. De voorzieningenrechter roept verweerder op de rechtbank te informeren over de voortgang van het onderzoek en de eventuele nadere besluitvorming.

15. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door verzoekers I, II en III vanwege het verzoek om voorlopige voorziening gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter vast op elk € 1.280. Tevens zal worden bepaald dat verweerder het door verzoekers betaalde griffierecht aan hen dient te vergoeden.

Bijlage

Activiteitenbesluit milieubeheer

Artikel 2.1 8

Bij het bepalen van de geluidsniveaus, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19, 2.19a dan wel 2.20, blijft buiten beschouwing

a. het stemgeluid van personen op een onverwarmd en onoverdekt terrein, dat onderdeel is van de inrichting, tenzij dit terrein kan worden aangemerkt als een binnenterrein; (…)

h. het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een inrichting voor primair onderwijs, in de periode vanaf een uur voor aanvang van het onderwijs tot een uur na beëindiging van het onderwijs;

i. het stemgeluid van kinderen op een onverwarmd of onoverdekt terrein dat onderdeel is van een instelling voor kinderopvang.

Artikel 2.2 0

1. In afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax vaststellen.

2 Het bevoegd gezag kan slechts hogere waarden vaststellen dan de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17, 2.17a, 2.19 dan wel 2.19a, indien binnen geluidsgevoelige ruimten dan wel verblijfsruimten van gevoelige gebouwen, die zijn gelegen binnen de akoestische invloedssfeer van de inrichting, een etmaalwaarde van maximaal 35 dB(A) wordt gewaarborgd.