Beoordeling door de rechtbank

2. De rechtbank beoordeelt in deze uitspraak de in de tussenuitspraak geconstateerde niet herstelde gebreken in de belangenafweging en het verzoek om schadevergoeding vanwege het overschrijden van de redelijke termijn. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking. De rechtbank blijft bij al wat zij in de tussenuitspraak heeft overwogen.

2.1.

De in de tussenuitspraak geconstateerde gebreken die verweerder niet wil herstellen, maken al dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld welke gevolgen deze gebreken voor de uitkomst van deze beroepsprocedure moeten hebben. De rechtbank zal in de navolgende overwegingen onderzoeken of het – mede gelet op de langde duur van de procedure en in het kader van finale geschilbeslechting – mogelijk is om zelf in de zaak te voorzien.

Eindoordeel van de rechtbank

3. In aanvulling op de tussenuitspraak overweegt de rechtbank ten aanzien van de toetsingsintensiteit van de vraag of sprake is van beschermenswaardig gezinsleven het volgende.

3.1.

De Afdeling heeft met de uitspraak van 27 maart 2024 het beoordelingskader met betrekking tot de vraag wanneer er sprake is van bijkomende elementen van afhankelijkheid nogmaals uiteengezet. Hierin is onder andere in rechtsoverweging 5.3 het volgende door de Afdeling overwogen: “Het is aan de betrokken vreemdeling om te stellen, en zoveel mogelijk te onderbouwen, uit welke feiten en omstandigheden de bijkomende elementen van afhankelijkheid zouden kunnen blijken. Het is vervolgens aan de staatssecretaris om te beoordelen of er daadwerkelijk bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan. Deze beoordeling is van feitelijke aard. De bestuursrechter moet het onderzoek van de staatssecretaris naar de relevante feiten en omstandigheden en de door de staatssecretaris gegeven motivering voor het antwoord op de vraag of er familieleven bestaat in de zin van artikel 8, eerste lid, van het EVRM , als dit wordt betwist, volledig toetsen, zodat effectieve rechtsbescherming is verzekerd. Bij de weging van de elementen heeft de staatssecretaris beoordelingsruimte. De uitkomst van de beoordeling of er bijkomende elementen van afhankelijkheid bestaan toetst de bestuursrechter daarom enigszins terughoudend.”

3.2.

Het oordeel van de Afdeling dat verweerder bij de weging van de bijkomende elementen van afhankelijkheid beoordelingsruimte heeft en dat de uitkomst van die beoordeling enigszins terughoudend getoetst moet worden door de rechter, wordt door de rechtbank niet gevolgd. Of er sprake is van beschermenswaardig familieleven is namelijk een vraag van feitelijke aard en het is vaste rechtspraak van het EHRM dat de beantwoording van deze vraag vol wordt getoetst. Het EHRM beoordeelt immers niet voor niets zelf of sprake is van beschermenswaardig familieleven. Dit laat onverlet dat verweerder bij het maken van de daaropvolgende belangenafweging wel beoordelingsvrijheid heeft. Deze belangenafweging dient de rechter enigszins terughoudend te toetsen.

Belangenafweging

4. De rechtbank dient te toetsen of verweerder alle relevante feiten en omstandigheden in zijn belangenafweging heeft betrokken en, als dit het geval is, of verweerder zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat die afweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’ tussen enerzijds het belang van de vreemdeling bij de uitoefening van het familie- en gezinsleven hier te lande en anderzijds het algemeen belang van de Nederlandse samenleving bij het voeren van een restrictief toelatingsbeleid. Het is primair aan verweerder om een belangenafweging te maken en bij die weging van de elementen heeft verweerder beoordelingsruimte. Dit impliceert een enigszins terughoudende toetsing van de rechter. Hoewel het dus in beginsel aan verweerder is om de belangenafweging te maken en de rechtbank zich bewust is van het feit dat verweerder eerder geen belangenafweging heeft gemaakt op basis van het bij de tussenuitspraak vastgestelde beschermenswaardig familieleven, ziet de rechtbank in dit specifieke geval aanleiding om zelf de belangen te wegen. Hiervoor acht de rechtbank van belang dat zij beschikt over alle noodzakelijke feitelijke en juridische gegevens, waarbij naar het oordeel van de rechtbank nog maar één uitkomst in de belangenafweging mogelijk is. Hierbij speelt mee dat deze procedure al zeven jaar duurt, omdat de aanvraag al in 2017 is gedaan. Bovendien zijn de kinderen van eiseres feitelijk al tien jaar, vanaf 2014 via een nareisprocedure, bezig om eiseres naar Nederland te krijgen. De objectieve belemmering om het gezinsleven in Syrië uit te oefenen duurt dan ook al tien jaar voort, terwijl er geen zicht lijkt te zijn op verbetering van de situatie in Syrië. Daarnaast is eerder het hoger beroep bij de Afdeling gegrond gegaan omdat verweerder een belangenafweging diende te maken. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat de gemaakte belangenafweging gebrekkig is terwijl verweerder weigert gebruik te maken van de mogelijkheid om deze gebreken te herstellen. Verweerder heeft dus mogelijkheden gehad om een ‘fair balance’ te treffen in de belangenafweging en heeft dat nu nagelaten door het gebrek niet te willen herstellen. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat niet langer gesproken kan worden van effectieve rechtsbescherming als de zaak wederom teruggestuurd wordt naar verweerder om opnieuw op het bezwaar te beslissen. De rechtbank zal daarom nu zelf de belangen wegen.

4.1.

Verweerder heeft in het bestreden besluit al een belangenafweging gemaakt. Die belangenafweging is door de rechtbank in de tussenuitspraak enigszins terughoudend getoetst. De rechtbank heeft daar geoordeeld dat deze belangenafweging geen stand kan houden en hersteld dient te worden. De rechtbank heeft het volgende in de tussenuitspraak over de belangenafweging overwogen:

“6.1. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet alle relevante elementen bij de belangenafweging heeft betrokken en dat verweerder zich zonder nadere motivering niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de belangenafweging heeft geresulteerd in een ‘fair balance’ waarbij het algemeen belang van de Nederlandse overheid zwaarder weegt dan de persoonlijke belangen van eiseres. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de belangenafweging in een nieuw te nemen besluit nogmaals dient te maken met inachtneming van onderstaande rechtsoverwegingen.

6.1.1.

De rechtbank zal eerst ingaan op de belangen van eiseres. De rechtbank stelt vast dat verweerder de objectieve belemmering om het familieleven in Syrië uit te oefenen niet ten onrechte in het voordeel heeft meegewogen, maar de rechtbank is wel van oordeel dat verweerder mee zou moeten wegen dat de familie vanaf 2014 al bezig is om eiseres naar Nederland te halen. De objectieve belemmering bestaat dus al tien jaar. Verweerder heeft op de zitting ook erkend dat de lange duur van de procedures niet kenbaar terug te zien is in de belangenafweging. Daarnaast volgt de rechtbank verweerder niet helemaal in het standpunt dat eiseres een sterke band heeft met Syrië. De rechtbank is van oordeel dat dit aspect met nuance moet worden beoordeeld, omdat het gaat om een verscheurd land waarin eiseres al lange tijd niet meer in haar eigen regio verblijft, geen eigen woning heeft en periodes op straat leeft. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het belang van de minderjarige kleinkinderen. Verweerder stelt dat het belang van de kleinkinderen is gelegen in het krijgen van zorg en bescherming en dat daar sprake van is, maar de rechtbank acht dit een te nauwe omschrijving van het belang van het kind. Voorts dient verweerder in de belangenafweging mee te nemen dat alle kinderen en kleinkinderen van eiseres in Nederland zijn en dat eiseres in Syrië geen familie heeft waar zij op kan terugvallen.

6.1.2.

Vervolgens zal de rechtbank ingaan op de door verweerder gestelde belangen van de staat. Verweerder heeft in het voordeel mogen wegen dat eiseres geen gevaar vormt voor de openbare orde. Verweerder heeft daarentegen naar het oordeel van de rechtbank niet in het nadeel mogen wegen dat het gaat om een eerste toelating, in ieder geval heeft verweerder dit onvoldoende gemotiveerd. De rechtbank is van oordeel dat een eerste toelating een minder sterk uitgangspunt is dan wanneer iemand eerder rechtmatig verblijf zou hebben gehad, maar waarom dit aspect in het nadeel zou moeten wegen is de rechtbank onduidelijk gebleven. Bovendien is de rechtbank van oordeel dat verweerder de onvrijwillige scheiding niet kenbaar in de belangenafweging heeft betrokken, daarbij is de rechtbank van oordeel dat verweerder dit in het voordeel van eiseres had dienen te betrekken. Ook is de rechtbank van oordeel dat verweerder het economisch belang eenzijdig bekeken heeft. Verweerder heeft in het voordeel gewogen dat de familieleden van eiseres in haar onderhoud willen en kunnen voorzien, maar heeft toch het economisch belang in het nadeel gewogen omdat verweerder stelt dat eiseres voor langere tijd gebruik zal moeten maken van de publieke voorzieningen. Uit het verweerschrift en op de zitting is duidelijk geworden dat het hier vooral gaat om het beroep op het sociaal stelsel en de gezondheidszorg dat eiseres zal doen. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit belang van de staat onvoldoende gemotiveerd heeft. Niet wordt immers betwist dat de familie van eiseres voldoende geld heeft om de zorgverzekering en het dagelijkse levensonderhoud voor eiseres te betalen. Aan deze omstandigheid had verweerder naar het oordeel van de rechtbank meer gewicht moeten toekennen. Ook heeft verweerder ten onrechte geen gewicht toegekend aan de intentie van de familie om eiseres op te vangen en haar te verzorgen. De familie heeft immers bij herhaling gesteld zich volledig in te spannen om ervoor te zorgen dat het beroep op de openbare kas minimaal zou zijn. Dat eiseres, ook met het afsluiten van een ziektekostenverzekering, beroep zal doen op algemene middelen is juist. In Nederland is nou eenmaal gekozen voor een zorgstelsel waarbij iedereen verplicht is een verzekering af te sluiten. Eiseres kan hier niets aan doen. Ook als zij zeer vermogend zou zijn, zal beroep worden gedaan op het zorgstelsel. Nu dit een omstandigheid is waar de vreemdeling niets aan kan doen, mag hier geen al te groot gewicht aan worden toegekend.”

4.2.

De rechtbank heeft dus in de tussenuitspraak al geoordeeld dat er aan de kant van verweerder eigenlijk maar sprake is van één belang wat in het nadeel van eiseres kan wegen, namelijk de zorgkosten die de staat zal maken voor eiseres. In de tussenuitspraak is ook al geoordeeld dat in Nederland nou eenmaal is gekozen voor een zorgstelsel waarbij iedereen verplicht is een verzekering af te sluiten. Eiseres kan hier niets aan doen. Ook als eiseres zou beschikken over voldoende middelen om alle zorgkosten te betalen en zij ook daartoe bereid zou zijn, is zij verplicht om een zorgverzekering af te sluiten en zal daarmee beroep doen op het zorgstelsel. Nu dit een omstandigheid is waar eiseres niets aan kan doen, heeft de rechtbank al geoordeeld dat dit een omstandigheid is waar niet al te zwaar gewicht aan toegekend mag worden. Er kan immers geen ‘fair balance’ getroffen worden als aan een omstandigheid waar een vreemdeling helemaal niets aan kan doen zwaar gewicht in zijn nadeel wordt toegekend. De rechtbank is daarom ook van oordeel dat dit belang onvoldoende is om de belangenafweging in het voordeel van de staat te laten wegen. Aan de kant van eiseres wegen namelijk meerdere zwaardere belangen, zoals de objectieve belemmering om het gezinsleven in Syrië uit te oefenen, de omstandigheid dat eiseres vanwege de veiligheidssituatie in Syrië vooral bezig is met overleven, de belangen van de minderjarige kleinkinderen, het feit dat alle kinderen en kleinkinderen van eiseres in Nederland zijn en dat eiseres in Syrië geen familie of netwerk heeft waar zij op kan terugvallen. Ten aanzien van de aard en intensiteit van het gezinsleven heeft de rechtbank in de tussenuitspraak geoordeeld dat sprake is van beschermenswaardig gezinsleven onder andere omdat sprake is van financiële, praktische en emotionele afhankelijkheid. Ten aanzien van de financiële afhankelijkheid heeft verweerder terecht opgemerkt dat dit ook op afstand kan plaatsvinden en deze afhankelijkheid weegt daardoor minder zwaar in de belangenafweging. De praktische afhankelijkheid weegt zwaarder mee in de belangenafweging. Hoewel verweerder heeft tegengeworpen dat eiseres voor de zorg ook naar een verzorgingstehuis kan, is de rechtbank van oordeel dat verweerder onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dit een serieuze optie is in een door oorlog verscheurd land zoals Syrië. Verder is de sterke emotionele afhankelijkheid tussen eiseres en haar (klein)kinderen een zwaarwegend belang nu dit maakt dat het familieleven niet op afstand uitgeoefend kan worden, waardoor zowel eiseres als de kleinkinderen [naam 1] en [naam 2] psychisch hier nu onder lijden. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat verweerder in zijn weging van het samenstel van elementen geen ‘fair balance’ heeft weten te vinden. De omstandigheden van deze zaak maken dat de balans in het voordeel van eiseres had behoren uit te vallen.

Overschrijding redelijke termijn

5. Eiseres heeft verzocht om een schadevergoeding vast te stellen wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM . De vraag of de redelijke termijn is overschreden, wordt beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van de betrokkene. In zaken als deze waarbij sprake is van twee rechterlijke instanties geldt als uitgangspunt dat een totale lengte van de procedure van vier jaar redelijk is. Hiervan geldt een half jaar voor de bezwaarfase, anderhalf jaar voor de beroepsfase en twee jaar voor het hoger beroep. Wanneer de redelijke termijn is overschreden, dan geldt een immateriële schadevergoeding van € 500,00 voor ieder half jaar waarmee de redelijke termijn wordt overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond.

5.1.

De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag hoe de termijn moet worden berekend. Volgens vaste rechtspraak vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. De termijn is dus aangevangen op 19 april 2018. Vier jaar daarna, dus op 19 april 2022 is de redelijke termijn verstreken. Vanaf de dag van ontvangst tot aan de datum van de uitspraak zijn ruim zes jaar verstreken. Dat betekent dat de redelijke termijn afgerond met 30 maanden is overschreden. Er moet dus een vergoeding van € 2.500,00 aan eiseres toegekend worden.

5.2.

De rechtbank dient dan te beoordelen aan wie deze overschrijding toe te rekenen is. Is dat aan verweerder of aan de rechtbank? De rechtbank is van oordeel dat de termijnoverschrijding volledig aan verweerder is te wijten. Verweerder heeft het bezwaarschrift op 19 april 2018 ontvangen en pas op 1 oktober 2019 beslist op het bezwaar van eiseres. Vervolgens is dit besluit door de Afdeling op 11 augustus 2022 vernietigd. Toen heeft verweerder op 6 juni 2023 nogmaals op het bezwaar van eiseres besloten. Bovendien heeft verweerder in het verweerschrift ook aangegeven dat deze overschrijding volledig te wijten is aan verweerder zelf. Verweerder wordt dus veroordeeld tot een vergoeding van het bedrag van € 2.500,00 aan eiseres.

Conclusie

6. Op grond van artikel 8:41a van de Awb moet de bestuursrechter een geschil zoveel mogelijk definitief beslechten. Hoewel het in beginsel aan verweerder is om te beoordelen of een uitspraak van de rechtbank leidt tot de gevraagde vergunning, ziet de rechtbank in dit specifieke geval aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Hiervoor acht de rechtbank dezelfde feiten en omstandigheden van belang als bij het zelf wegen van de belangen, dus de zeer lange duur van de procedure, de mogelijkheden die verweerder heeft gehad om deze zaak te beoordelen en de gebreken te herstellen. Ook is de rechtbank van oordeel dat zij beschikt over alle noodzakelijke feitelijke en juridische gegevens, waarbij thans nog maar één uitkomst mogelijk is. Er is ook niet gebleken van andere redenen die aan inwilliging van de aanvraag in de weg zou staan. Het geven van nog een gelegenheid aan verweerder om het bezwaar opnieuw te beoordelen zou, zoals al eerder besproken in overweging 4 van deze uitspraak, daarom naar het oordeel van de rechtbank geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze inhouden.

6.1.

Om bovenstaande redenen zal de rechtbank in het kader van finale geschilbeslechting met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb , zelf in de zaak voorzien. De rechtbank herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. De rechtbank zal verweerder opdragen aan eiseres een mvv te verlenen voor het doel dat ten behoeve van eiseres is aangevraagd, binnen een termijn van vier weken.

6.2.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoeden.

6.3.

Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.435,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar met een waarde per punt van € 624,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 875,-, en een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift ten aanzien van de overschrijding van de redelijke termijn met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 0,5). Als aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de gemachtigde.