3 Beoordeling van het middel in het principale beroep

3.1

Onderdeel 1 van het middel klaagt dat het hof in rov. 4.11 een onjuiste toetsingsmaatstaf heeft aangelegd. De klachten van het onderdeel kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

3.2.1

Onderdeel 2.1 klaagt onder meer dat het oordeel van het hof in rov. 4.14 dat de voorgenomen Experimenteerregeling geen aantallen vliegtuigbewegingen oplegt, onjuist dan wel onbegrijpelijk is. De voorgenomen Experimenteerregeling schrijft, in ieder geval de facto, een maximum aantal vliegtuigbewegingen voor door in art. 2 de grenswaarden vast te leggen en in art. 6 het maximaal aantal vliegtuigbewegingen op 460.000 te stellen, aldus de klacht. Het onderdeel klaagt verder dat het hof heeft miskend dat de Wlv geen grondslag biedt om dit bij ministeriële regeling te doen.

3.2.2

Art. 8.23a Wlv biedt de minister de mogelijkheid om maatregelen die tot doel hebben de geluidshinder voor omwonenden rond Schiphol te beperken, eerst in de praktijk te testen voordat deze maatregelen in regelgeving worden vastgelegd. Daarmee kan – binnen de doelstelling van de wet, namelijk een gelijkwaardige of betere bescherming van de omgeving – tijdelijk worden afgeweken van de voorschriften van het LVB, vastgesteld op grond van art. 8.15 Wlv. Het gaat daarbij om afwijkingen van regels voor baan- en routegebruik en om vervangende grenswaarden op handhavingspunten in het gebied waar de experimenten worden uitgevoerd om helderheid te bieden over de maximaal toegestane geluidsbelasting gedurende het experiment. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de aanleiding voor de toevoeging van art. 8.23a Wlv is dat zowel omwonenden als luchtvaartpartijen gebaat zijn bij het invoeren van experimenten waaruit moet blijken of, en in welke mate de hinder(beleving) kan worden teruggedrongen, zonder dat dit ten koste behoeft te gaan van de capaciteit van Schiphol.

Art. 8.23a Wlv luidt, voor zover relevant, als volgt.

“1. Bij regeling van Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kan worden bepaald dat bij wijze van experiment wordt afgeweken van krachtens artikel 8.15 gestelde voorschriften, mits de commissie regionaal overleg luchthaven Schiphol, bedoeld in artikel 8.34 of een ander bij ministeri ële regeling aan te wijzen regionaal orgaan, bij advies heeft aangegeven dat het experiment een gunstig effect kan hebben op de hinderbeleving. De afwijking kan bestaan uit:

a. het verlenen van vrijstelling van een regel in het luchthavenverkeerbesluit voorzover deze de luchtverkeerwegen of het gebruik van het luchtruim en de beschikbaarheid van de banen betreft, of

b. het vervangen van een in het luchthavenverkeerbesluit vastgelegde grenswaarde voor de geluidbelasting in een bepaald punt door een andere grenswaarde.

2. In de ministeriële regeling wordt het doel van het experiment vastgesteld, alsmede op welke wijze van welke voorschriften wordt afgeweken en op welke wijze eventuele nadelige gevolgen zo veel mogelijk worden beperkt.

3. In de ministeriële regeling kan worden bepaald in hoeverre, op welke wijze en door wie eventuele nadelige gevolgen worden gecompenseerd. In dat geval is artikel 8.31 niet van toepassing.

4. Tevens worden in de ministeriële regeling regels gesteld over de uitvoering en de gevolgen van het experiment, over criteria aan de hand waarvan kan worden bepaald of het experiment wordt omgezet in een structurele wettelijke regeling, en worden voorzieningen getroffen voor onvoorziene gevallen die zich gedurende het experiment kunnen voordoen.

(…)”

Uit de toelichting op deze bepaling volgt dat het op grond van art. 8.23a lid 1, onder a, Wlv slechts mogelijk is om af te wijken van de regels uit het LVB die betrekking hebben op afwijking van luchtverkeerwegen of op regels die zien op het gebruik van het luchtruim en de beschikbaarheid van banen. Als tevoren vaststaat dat een experiment zal leiden tot overschrijding van bestaande grenswaarden, kunnen hiervoor bij het begin van het experiment krachtens art. 8.23a lid 1, onder b, Wlv bij ministeriële regeling vervangende grenswaarden worden vastgesteld, waarop de handhaving zich gedurende het experiment richt.

3.2.3

De voorgenomen Experimenteerregeling heeft volgens de art. 3 en 5 tot doel om voor het gebruiksjaar 2024 grenswaarden voor de geluidsbelasting in handhavingspunten op te leggen, zodat hiermee door RSG rekening wordt gehouden bij het vaststellen van de CapDec. Uit art. 6 (zie hiervoor in 2.1 onder (xiv)), volgt dat de verplichting tot naleving van deze grenswaarden, met inachtneming van de regels voor strikt preferentieel baangebruik door het handelsverkeer, ruimte geeft voor maximaal 460.000 vliegtuigbewegingen. Dit kan, mede bezien in het licht van de totstandkoming van deze bepaling (zie hiervoor in 2.1 onder (xiii)), niet anders worden begrepen dan dat RSG bij het vaststellen van de CapDec rekening moet houden met dit maximumaantal vliegtuigbewegingen. Dat het aantal vliegtuigbewegingen in de voorgenomen Experimenteerregeling is vormgegeven als een gevolg van de, bij art. 8.23a lid 1, onder b, Wlv toegestane, vervanging van grenswaarden voor de geluidsbelasting, doet daaraan niet af. In het licht hiervan is onjuist het oordeel van het hof dat de voorgenomen Experimenteerregeling geen aantallen vliegtuigbewegingen voorschrijft. Dit betekent dat ook niet in stand kan blijven het daarop gebaseerde oordeel dat niet kan worden geconcludeerd dat de voorgenomen Experimenteerregeling, dan wel een daaraan op de relevante punten gelijke variant, onmiskenbaar in strijd is met art. 8.23a Wlv. De daarop gerichte klachten slagen.

3.2.4

De overige klachten van onderdeel 2.1 en de klachten van onderdeel 2.3 kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO). Onderdeel 2.2 behoeft geen behandeling.

3.3.1

Volgens onderdeel 3.2 getuigt van een onjuiste rechtsopvatting het oordeel van het hof in rov. 4.20 dat, samengevat, de Geluidsverordening de bevoegde autoriteit niet verplicht om voor voorgenomen handhavingsmaatregelen dan wel handhavingsbeleid de door de Geluidsverordening voorgeschreven procedure van de evenwichtige aanpak te volgen. Het hof miskent met zijn oordeel onder meer, aldus het onderdeel, dat (i) de procedure van de evenwichtige aanpak voor elke exploitatiebeperking moet worden doorlopen, (ii) iedere geluidsgerelateerde actie die de toegang tot of de operationele capaciteit van een luchthaven vermindert, een exploitatiebeperking is, (iii) uit art. 2 lid 5 Geluidsverordening blijkt dat het begrip geluidsgerelateerde actie ruim moet worden uitgelegd en ziet op elke maatregel die gevolgen heeft voor de geluidsomgeving rond een luchthaven, en (iv) de Geluidsverordening geen mogelijkheid kent om zonder het volgen van de procedure van de evenwichtige aanpak een tijdelijke dan wel kortdurende exploitatiebeperking door te voeren, al dan niet bij wijze van experiment.

Onderdeel 3.3 klaagt dat onjuist dan wel onbegrijpelijk is het oordeel van het hof in rov. 4.19 dat een uitleg van de Geluidsverordening waarbij ook een kortdurend, duidelijk afgebakend experiment als de voorgenomen Experimenteerregeling onder de werkingssfeer van de Geluidsverordening zou vallen, in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Daar komt bij dat het hof niet bevoegd is om een door de Europese wetgever gemaakte afweging over te doen, aldus het onderdeel.

Onderdeel 3.7 klaagt dat onjuist is het oordeel van het hof in rov. 4.20 dat, samengevat, het voornemen van een bevoegde autoriteit om eerder in wetgeving vastgelegde grenswaarden voor de geluidsbelasting te gaan handhaven, niet kan worden aangemerkt als een exploitatiebeperking in de zin van de Geluidsverordening, omdat (i) het Unierechtelijke begrip operationele capaciteit ziet op de op grond van de Slotverordening vastgestelde slotcoördinatieparameters, dan wel op de feitelijke capaciteit waarvoor slots konden worden uitgegeven of op de operationele capaciteit die in de afgelopen jaren feitelijk is vastgesteld en toegekend, (ii) aan de wijze waarop een staat invulling heeft gegeven aan de vaststelling van de operationele capaciteit van een luchthaven geen betekenis toekomt bij de vraag of voor een voorgenomen vermindering van die operationele capaciteit de procedure als opgenomen in de Geluidsverordening moet worden gevolgd, en (iii) voor elke geluidsgerelateerde actie die de toegang tot of de operationele capaciteit van een luchthaven vermindert de procedure van de evenwichtige aanpak moet worden doorlopen.

3.3.2

De hiervoor in 3.3.1 weergegeven klachten lenen zich voor gezamenlijke behandeling. Zij leggen de vraag voor of de voorgenomen Experimenteerregeling en/of de voorgenomen beëindiging van het anticiperend handhaven geluidsgerelateerde maatregelen zijn die een exploitatiebeperking opleveren in de zin van de Geluidsverordening, zodat voorafgaand aan de invoering van die maatregelen de procedure van de evenwichtige aanpak moet worden gevolgd.

Het hof heeft in rov. 4.10, in cassatie onbestreden, vastgesteld dat verband bestaat tussen de voorgenomen Experimenteerregeling en de voorgenomen beëindiging van het anticiperend handhaven. De Hoge Raad neemt bij de beoordeling van de klachten tot uitgangspunt dat de voorgenomen beëindiging van het anticiperend handhaven en de invoering van de voorgenomen Experimenteerregeling (hierna gezamenlijk: de voorgenomen maatregelen) samenhangen. Deze samenhang volgt uit de stelling van de Staat dat uitsluitend wordt gestopt met anticiperend handhaven indien tegelijkertijd de voorgenomen Experimenteerregeling wordt ingevoerd (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 4.79).

3.3.3

De Geluidsverordening bevat regels over de procedure die moet worden gevolgd voor de coherente invoering van geluidsgerelateerde exploitatiebeperkingen voor luchthavens met een geluidsprobleem (art. 1 lid 1 Geluidsverordening). Uit art. 2, aanhef en leden 5 en 6, Geluidsverordening volgt dat, voor zover hier van belang, onder ‘geluidsgerelateerde exploitatiebeperking’ moet worden verstaan elke maatregel die gevolgen heeft voor de geluidsomgeving rond een luchthaven en die de toegang tot of de operationele capaciteit van een luchthaven vermindert. Uit deze bepalingen, en de considerans onder 15 en 20 van de Geluidsverordening, volgt dat het begrip exploitatiebeperkingen breed moet worden opgevat. Slechts maatregelen die de geluidsoverlast onmiddellijk kunnen verlichten zonder daarbij de operationele capaciteit van een luchthaven ernstig aan te tasten, of kleine technische wijzigingen van een maatregel die geen grote gevolgen hebben voor de capaciteit of activiteiten van een luchthaven, dienen niet als nieuwe exploitatiebeperking in de zin van de Geluidsverordening te worden beschouwd.

Op grond van art. 1 lid 2, onder b, en art. 5 Geluidsverordening kan een lidstaat een geluidsgerelateerde actie die de toegang tot of de operationele capaciteit van een luchthaven beperkt, en daarmee een exploitatiebeperking tot gevolg heeft, slechts invoeren als hij de procedure van de evenwichtige aanpak heeft doorlopen. De procedure van de evenwichtige aanpak is een door de Internationale Burgerluchtvaartorganisatie ontwikkelde procedure waarbij de beschikbare maatregelen ter beperking van de (gevolgen van) geluidshinder op coherente wijze worden benaderd om het geluidsprobleem voor elke individuele luchthaven op de meest kosteneffectieve wijze op te lossen (art. 2, aanhef en lid 3, Geluidsverordening). Uit art. 5 lid 2 en lid 3, onder d, Geluidsverordening volgt dat een lidstaat bij het selecteren van de maatregelen niet in eerste instantie exploitatiebeperkingen toepast, maar slechts nadat de overige maatregelen in overweging zijn genomen. Op deze wijze is gewaarborgd dat, in lijn met het in art. 5 VEU neergelegde evenredigheidsbeginsel, de Geluidsverordening en de daaruit voortvloeiende maatregelen niet verder gaan dan nodig om de doelstellingen te verwezenlijken (considerans onder 6 van de Geluidsverordening).

3.3.4

Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in 3.2.3 is overwogen, stelt de voorgenomen Experimenteerregeling vast dat voor Schiphol ruimte bestaat voor maximaal 460.000 vliegtuigbewegingen. Dit betekent dat de voorgenomen maatregelen gevolgen hebben voor de operationele capaciteit van de luchthaven, door het huidige aantal toegestane vliegtuigbewegingen van 500.000 te beperken. Hiermee zijn de voorgenomen maatregelen aan te merken als een geluidsgerelateerde actie die leidt tot een exploitatiebeperking in de zin van de Geluidsverordening. De Staat kan de voorgenomen maatregelen dan ook slechts invoeren als zij de procedure van de evenwichtige aanpak heeft doorlopen.

Voor het tijdelijke dan wel kortdurende en experimentele karakter van de voorgenomen Experimenteerregeling, wat daar ook van zij, geldt dat uit de bewoordingen en doelstellingen van de Geluidsverordening, zoals hiervoor in 3.3.3 uiteengezet, niet volgt dat voor de invoering van een tijdelijke of kortdurende, experimentele (geluidsgerelateerde) maatregel die tot gevolg heeft dat de toegang tot of de operationele capaciteit van de luchthaven wordt beperkt, de procedure van de evenwichtige aanpak niet doorlopen hoeft te worden. Uit de Geluidsverordening volgt dat voor iedere (geluidsgerelateerde) maatregel die de toegang tot of de operationele capaciteit van de luchthaven beperkt, het doorlopen van de procedure van de evenwichtige aanpak als vereist wordt gezien. Op de gronden zoals uiteengezet in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 4.91-4.93 is onjuist het oordeel van het hof dat deze uitleg in strijd is met het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel.

Naar het oordeel van de Hoge Raad kan geen redelijke twijfel bestaan over de juistheid van hetgeen hiervoor is overwogen. Het is daarom niet nodig, en in dit kort geding bovendien niet verplicht, hierover prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.

De op een en ander gerichte klachten van de hiervoor in 3.3.1 genoemde onderdelen slagen. Die onderdelen behoeven voor het overige geen behandeling.

3.3.5

De overige klachten van onderdeel 3 kunnen niet tot cassatie leiden. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).

3.4

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, kan niet in stand blijven het oordeel van het hof dat de voorgenomen maatregelen kunnen worden ingevoerd zonder dat eerst de procedure van de evenwichtige aanpak wordt doorlopen. Onderdeel 4, dat zich richt tegen het oordeel van het hof dat de invoering van de voorgenomen maatregelen ook niet in strijd is met diverse internationale verdragen, behoeft geen behandeling. Voor onderdeel 5, dat klaagt dat het hof heeft miskend dat het handelen van de Staat in strijd is met algemene beginselen van behoorlijk bestuur, geldt hetzelfde.

3.5.1

Onderdeel 6 betoogt dat het oordeel van het hof dat het vonnis van de voorzieningenrechter jegens RSG niet onherroepelijk is, onjuist is, omdat de Staat RSG op de voet van art. 118 Rv in het geding heeft geroepen. Er is geen sprake van een processueel ondeelbare rechtsverhouding en RSG heeft niet zelf hoger beroep ingesteld van het vonnis. Daarmee heeft het vonnis tussen haar en IATA c.s. kracht van gewijsde gekregen en de oproeping door de Staat van RSG op de voet van art. 118 Rv doet daaraan niet af, aldus het onderdeel.

3.5.2

Deze klacht slaagt. A4A c.s. en KLM c.s. hebben ieder vorderingen ingesteld tegen twee gedaagden, de Staat en RSG. Daarmee is sprake van zogenoemde subjectieve cumulatie. Het hof heeft vastgesteld dat geen sprake is van een processueel ondeelbare rechtsverhouding. De tegen dat oordeel gerichte klachten in het incidentele beroep worden verworpen (zie hierna onder 4). Dit betekent dat de vorderingen tegen de Staat en RSG weliswaar gezamenlijk zijn behandeld, maar dat de zaken tegen ieder van deze gedaagden hun processuele zelfstandigheid hebben behouden. Dat brengt met zich dat het door de Staat ingestelde hoger beroep niet doorwerkt in de verhouding tussen IATA c.s. en RSG. Dat de Staat RSG in het geding heeft opgeroepen, maakt dat niet anders; die oproeping heeft immers plaatsgevonden in de gedingen tussen IATA c.s. en de Staat. Doordat RSG niet zelf hoger beroep heeft ingesteld, lagen de tegen RSG toegewezen vorderingen niet aan het hof voor. Het hof kon het vonnis van de voorzieningenrechter in zoverre dus ook niet vernietigen en niet alsnog de vorderingen tegen RSG afwijzen; dat vonnis heeft in de verhouding tussen IATA c.s. en RSG kracht van gewijsde gekregen.

3.6

De slotsom is dat het bestreden arrest niet in stand kan blijven.

4 Beoordeling van het middel in het incidentele beroep

Hiervoor onder 3 is gebleken dat onderdeel 6 van het middel in het principale beroep tot vernietiging van het bestreden arrest leidt. Daarmee is de voorwaarde vervuld waaronder het incidentele beroep is ingesteld. De Hoge Raad heeft de daarin voorgestelde klachten over het arrest van het hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van dat arrest. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie art. 81 lid 1 RO).