Samenvatting

Het gaat in deze zaak om de afwijzing van twee aanvragen van appellante om haar op grond van de Tozo bijstand te verlenen voor de duur van drie maanden met ingang van 1 maart 2020 (Tozo 1) en voor de duur van drie maanden met ingang van 1 juli 2021 (Tozo 5). Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat appellante niet aan de voorwaarde voldoet dat zij als gevolg van de coronacrisis een inkomen onder het sociaal minimum had. Dat had zij voor de coronacrisis namelijk ook al. Appellante is van mening dat uit de regelgeving niet kan worden afgeleid dat zij al voorafgaand aan de aanvraag een inkomen boven het sociaal minimum moet hebben gehad. De Raad stelt appellante in het gelijk, omdat zij pas kort voor de coronacrisis met haar bedrijf is gestart, haar inkomsten een stijgende lijn lieten zien en zij aannemelijk heeft gemaakt dat deze inkomsten – zonder coronacrisis – boven het sociaal minimum waren uitgestegen.

Inleiding

1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

Appellante staat vanaf 1 juni 2019 in het handelsregister van de Kamer van Koophandel (handelsregister) geregistreerd met haar onderneming [Onderneming] (onderneming) met als activiteit eventcatering.

Op 15 april 2020 heeft appellante bij het college een aanvraag ingediend voor algemene bijstand op grond van de Tozo 1 voor de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020.

Met het besluit van 4 juni 2020 heeft het college de aanvraag afgewezen en een aan appellante verstrekt voorschot van € 1.000,- teruggevorderd. Met het bestreden besluit 1 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 4 juni 2020 gegrond verklaard, dat besluit herroepen en de aanvraag met wijziging van de afwijzingsgrond, opnieuw afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij als gevolg van de coronacrisis een inkomen heeft dat lager is dan de toepasselijke bijstandsnorm. Het inkomen uit de onderneming heeft namelijk altijd onder het sociaal minimum gelegen.

Op 22 september 2021 heeft appellante bij het college een aanvraag ingediend voor algemene bijstand op grond van de Tozo 5 voor de periode van 1 juli 2021 tot en met 30 september 2021.

Met een besluit van 1 oktober 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen. Met bestreden besluit 2 heeft het college het bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2021 ongegrond verklaard. Aan de afwijzing van deze aanvraag heeft het college ook ten grondslag gelegd dat appellante niet voldoet aan de voorwaarde dat zij als gevolg van de coronacrisis een inkomen heeft dat lager is dan de toepasselijke bijstandsnorm. Het inkomen uit het bedrijf van appellante heeft namelijk altijd onder het sociaal minimum gelegen.

Uitspraken van de rechtbank

2. Met de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen, voor zover van belang, dat de nota van toelichting bij de Tozo onder 1.1 vermeldt:

“Zelfstandigen van wie het inkomen als gevolg van de coronacrisis is gedaald tot onder het sociaal minimum kunnen een beroep doen op bijstand voor levensonderhoud.”

en onder 2.1:

“Daarnaast geldt dat die zelfstandige moet hebben verklaard dat diens bedrijf financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Zodoende strekt de kring van rechthebbenden zich alleen uit tot zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in de omstandigheid verkeren dat zij zijn aangewezen op bijstand op grond van dit besluit.”

De rechtbank leidt hieruit af dat zelfstandig ondernemers in beginsel alleen in aanmerking komen voor een Tozo-uitkering, als het inkomen voor de coronacrisis boven het sociaal minimum lag. Dat niet met zoveel woorden in de artikelen van de Tozo staat dat het inkomen voor de coronacrisis boven het sociaal minimum moest liggen, doet er volgens de rechtbank niet aan af dat dit, gelet op de tekst van de nota van toelichting, wel is bedoeld bij de invoering van de Tozo.

Het standpunt van appellante

3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.

Het oordeel van de Raad

De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de bestreden besluiten 1 en 2 in stand heeft gelaten. De Raad doet dat aan de hand van de argumenten die appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Zoals ter zitting is besproken, is niet in geschil dat appellante in juni 2019 is gestart met haar onderneming en dat zij, na een voorbereidingsperiode, vanaf 1 januari 2020 omzet had, die over januari 2020 € 582,50 bedroeg en over februari € 1.105,-. Verder is niet in geschil dat appellante in de maand maart 2020 geen omzet meer had en dat haar omzet niet verder heeft kunnen groeien door de coronacrisis. Ten slotte is niet in geschil dat appellante voor het uitbreken van de coronacrisis een inkomen onder het sociaal minimum had.

De vraag die partijen verdeeld houdt is of het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellante om die reden niet voldoet aan de voorwaarde dat zij als gevolg van de coronacrisis een inkomen onder het sociaal minimum had, zodat zij niet tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 2 van de Tozo behoort.

Anders dan de rechtbank en met appellante beantwoordt de Raad deze vraag ontkennend. Daartoe is het volgende redengevend.

De Tozo bevat tijdelijke regels over bijstandsverlening aan zelfstandigen die financieel getroffen zijn door de gevolgen van de crisis in verband met COVID-19. De Tozo vindt haar grondslag in artikel 78f van de Participatiewet .

In de nota van toelichting bij de Tozo staat het volgende. Veel zelfstandigen derven als gevolg van de coronacrisis, en ook als gevolg van de maatregelen van de rijksoverheid om de verspreiding van het coronavirus te beteugelen, buiten hun invloedssfeer inkomsten en worden met acute financiële problemen geconfronteerd. Deze coronacrisis kan niet als normaal ondernemersrisico worden aangemerkt. Daarom acht de regering het gerechtvaardigd en noodzakelijk om zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in financiële problemen zijn geraakt, tijdelijk te ondersteunen. De regering komt daarom met de Tozo om deze zelfstandigen met een aanvullende inkomensondersteuning en kapitaalverstrekking tijdelijk tegemoet te komen en hen in staat te stellen de komende periode zo goed mogelijk door te komen en om uiteindelijk weer volledig zelfstandig in het bestaan te voorzien. Een voorwaarde om te worden aangemerkt als zelfstandige is dat moet zijn voldaan aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening van het bedrijf of zelfstandig beroep. Bedoeld is alleen zelfstandigen die reeds op de dag van de aankondiging van deze maatregel, 17 maart 2020, als zodanig werkzaam waren, in aanmerking te laten komen voor bijstand op grond van dit besluit. Daarnaast geldt dat die zelfstandige moet hebben verklaard dat diens bedrijf financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Zodoende strekt de kring van rechthebbenden zich alleen uit tot zelfstandigen die als gevolg van de coronacrisis in de omstandigheid verkeren dat zij zijn aangewezen op bijstand op grond van dit besluit. De doelgroep van de Tozo bestaat uit zelfstandigen, die worden geconfronteerd met een financieel probleem (als gevolg van de coronacrisis). Daarbij kunnen de volgende omstandigheden aan de orde zijn:

- de rijksoverheid heeft de zelfstandige verplicht om de activiteit volledig of gedeeltelijk te onderbreken;

- de rijksoverheid heeft de zelfstandige hiertoe niet verplicht, maar de zelfstandige ziet zichzelf wel genoodzaakt om als gevolg van de coronacrisis de activiteit volledig of gedeeltelijk te onderbreken. Het gaat hier bijvoorbeeld om zelfstandigen die door quarantaine, ziekenhuisopname, vermindering van opdrachten, klanten, aanvoer van grondstoffen of om andere redenen van economische, organisatorische of persoonlijke aard, alle als gevolg van de coronacrisis, hun activiteit volledig of gedeeltelijk onderbreken;

- de zelfstandige heeft de activiteit niet volledig of gedeeltelijk onderbroken, maar heeft als gevolg van de coronacrisis wel te maken met een inkomstenderving, die heeft geleid tot een financieel probleem.

Hieruit volgt dat voor de beoordeling of een betrokkene behoort tot de kring van rechthebbenden als bedoeld in artikel 2 van de Tozo niet doorslaggevend is dat het inkomen van de betrokkene voor de coronacrisis boven het sociaal minimum lag. Bepalend is dat het beroep of bedrijf van de betrokkene financieel is geraakt als gevolg van de coronacrisis. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, kan uit de enkele in de aangevallen uitspraak geciteerde passages uit de nota van toelichting bij de Tozo niet worden afgeleid dat het de bedoeling van de wetgever is geweest om iedere zelfstandige die voor het uitbreken van de coronacrisis – om wat voor reden dan ook – een inkomen onder het sociaal minimum had, maar die wel door die crisis financieel is geraakt, niet tot de kring van rechthebbenden van de Tozo te rekenen.

In dit geval is appellante wel degelijk financieel geraakt door de coronacrisis. Dit is op zichzelf ook niet in geschil. Zij is pas kort voor de coronacrisis, te weten in januari 2020, met de omzetgenererende werkzaamheden van haar onderneming gestart. Uit de overgelegde financiële gegevens is gebleken dat haar inkomsten vanaf januari 2020 een stijgende lijn lieten zien en zij heeft aannemelijk gemaakt dat deze inkomsten – zonder intreden van de coronacrisis – boven het sociaal minimum zouden zijn uitgestegen.

Uit 4.5 volgt dat de bestreden besluiten niet op een deugdelijke grondslag berusten. De rechtbank heeft dit niet onderkend.

Conclusie en gevolgen

Uit 4.6 volgt dat de hoger beroepen slagen. De aangevallen uitspraken zullen dan ook worden vernietigd. De Raad zal de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en die besluiten vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan de in 4.7 genoemde uitkomst wordt gegeven.

Het college heeft ter zitting op vragen van de Raad geantwoord dat als de grondslag van bestreden besluit 1 geen stand houdt, appellante recht heeft op bijstand op grond van Tozo 1. Gelet hierop zal de Raad zelf in de zaak voorzien door het besluit van 4 juni 2020 te herroepen en te bepalen dat aan appellante algemene bijstand op grond van de Tozo wordt toegekend over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 naar de voor haar geldende bijstandsnorm.

Het college heeft ter zitting op vragen van de Raad geantwoord dat als de grondslag van bestreden besluit 2 geen stand houdt, de afwijzing van de aanvraag van 22 september 2021 mogelijk op een andere grondslag kan worden gebaseerd. Om dat te kunnen beoordelen, wil het college in dat geval nader onderzoek doen naar het inkomen van de partner van appellante. Gelet hierop kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit 2 niet in stand worden gelaten en kan de Raad ook niet zelf in de zaak voorzien. Daarom zal de Raad het college opdragen om een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van 1 oktober 2021. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113 van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.

5. Appellante krijgt een vergoeding van de kosten die zij voor beide procedures heeft moeten maken voor rechtsbijstand.

Omdat in zaak 22/1242 TOZO de kosten van bezwaar al zijn vergoed, komen alleen de proceskosten in beroep en hoger beroep voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.674,- in beroep (2 punten, € 837,- per punt) en op € 1.674,- in hoger beroep (2 punten, € 837,- per punt), in totaal dus € 3.348,-. Appellante krijgt ook het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- terug.

Omdat appellante zich in zaak 23/1957 TOZO in hoger beroep niet door een gemachtigde heeft laten bijstaan en van andere proceskosten niet is gebleken, komen alleen de proceskosten in beroep voor vergoeding in aanmerking. Deze kosten worden vastgesteld op € 1.674,- (2 punten, € 837,- per punt). Ook krijgt appellante het door haar in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 186,- terug.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels

Participatiewet

Artikel 1 1:

Iedere in Nederland woonachtige Nederlander die hier te lande in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van bestaan te voorzien, heeft recht op bijstand van overheidswege.

Artikel 78 f:

Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen en aan personen die algemene bijstand ontvangen en voornemens zijn een bedrijf of zelfstandig beroep te beginnen en zich in verband hiermee niet beschikbaar stellen voor arbeid in dienstbetrekking gedurende de voorbereidingsperiode van ten hoogste twaalf maanden, waarbij kan worden afgeweken van de artikelen 9, 10, 11, 32, 34, 40, 41, 45, 58, 69, 77 en de paragrafen 4.2, 6.1 en 7.1.

Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers

Artikel 1: In dit besluit en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

- zelfstandige: de rechthebbende, bedoeld in artikel 11, van de wet die achttien jaar of ouder is maar de pensioengerechtigde leeftijd nog niet heeft bereikt en die voor de voorziening in het bestaan is aangewezen op arbeid in eigen bedrijf of zelfstandig beroep hier te lande en die;

a. voldoet aan de wettelijke vereisten voor de uitoefening daarvan;

b. ten minste 1.225 uur per jaar besteedt aan werkzaamheden voor het bedrijf of zelfstandig beroep; en

c. alleen of samen met degene met wie hij het bedrijf of zelfstandig beroep uitoefent de volledige zeggenschap in dat bedrijf of zelfstandig beroep heeft en de financiële risico’s daarvan draagt.

Artikel 2:

1. De aanvrager van algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit verklaart schriftelijk dat hij aan artikel 1, onderdeel b, voldoet.

2. Algemene bijstand of bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van dit besluit kan worden verleend aan de zelfstandige die op 17 maart 2020 stond ingeschreven in het handelsregister, bedoeld in artikel 2, van de Handelsregisterwet 2007 en schriftelijk verklaart dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19.

3. Algemene bijstand op grond van dit besluit wordt niet verleend aan de zelfstandige die algemene bijstand ontvangt op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004.

Artikel 5:

In de verklaring wordt door de aanvrager van algemene bijstand het volgende verklaard en de volgende informatie verstrekt:

a. dat diens bedrijf of zelfstandig beroep financieel is geraakt als gevolg van de crisis in verband met COVID-19, voorzien van een toelichting;

b. dat hij voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd, verwacht een in aanmerking te nemen inkomen te hebben dat lager is dan de bijstandsnorm; en

c. voor de kalendermaanden waarover algemene bijstand wordt aangevraagd een opgave van het inkomen dat hij heeft verworven of verwacht te gaan verwerven.

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 7:12, eerste lid:

De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. (…)

Artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b:

De bestuursrechter kan bepalen dat:b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.

Artikel 8:113, tweede lid:

Indien de uitspraak van de hogerberoepsrechter ertoe strekt dat het bestuursorgaan een nieuw besluit neemt, kan de uitspraak tevens inhouden dat beroep tegen dat besluit slechts kan worden ingesteld bij de hogerberoepsrechter.