Overwegingen

Inleiding en feiten

1 Het geschil gaat over de vraag of de minister terecht heeft geoordeeld dat het door [naam 2] in de Gecombineerde opgave 2022 opgegeven perceel 32 geen subsidiabel landbouwareaal betreft.

2.1

[naam 2] is een landbouwbedrijf. Met de Gecombineerde opgave van 14 mei 2022 heeft zij voor het jaar 2022 uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling aangevraagd. Daarbij heeft zij onder meer perceel 32 opgegeven met een omvang van 15,60 hectare. Dit perceel 32 is bedekt met gras. Op het perceel staan ook zonnepanelen (met een minimale hoogte van 80 cm en een maximale hoogte van 230 cm), waar schapen het gehele jaar (onder) grazen. Deze zonnepanelen zijn in een hoeveelheid van 3.000 tot 3.500 panelen per hectare op dit perceel geplaatst.

2.2

De minister heeft perceel 32 niet aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal, omdat sprake is van areaal waarop installaties voor de benutting van zonne- energie aanwezig zijn. Op grond van artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013) kunnen lidstaten een lijst opstellen van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Deze lijst is opgenomen in artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling. Het gaat hierbij om areaal dat mogelijk voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt, maar hoofdzakelijk een andere functie of bestemming heeft. Als areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt werd – ten tijde hier van belang – aangemerkt areaal waarop installaties voor de benutting van zonne-energie aanwezig zijn (artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling ).

Het standpunt van [naam 2]

3 [naam 2] stelt zich op het standpunt dat de minister perceel 32 ten onrechte niet heeft aangemerkt als subsidiabel landbouwareaal. Dit perceel wordt gebruikt voor het houden van schapen. De zonnepanelen op het perceel zijn in hoogte, constructie en situering zo afgestemd dat onder de panelen vegetatie groeit en dat de schapen onder de zonnepanelen kunnen grazen. De begrazing door de schapen vindt het gehele jaar plaats en daarmee is het perceel het gehele jaar in gebruik als landbouwareaal. Op het perceel vinden overwegend landbouwactiviteiten plaats. Volgens [naam 2] is de categorale uitsluiting door de minister in artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling (negatieve lijst) van areaal met zonnepanelen niet toegestaan op grond van artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307 /2013. Onduidelijk is waarom opwekking van zonne-energie categorisch is uitgesloten en in alle gevallen ervan wordt uitgegaan dat sprake is van overwegend niet-landbouwactiviteiten. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst [naam 2] op een uitspraak van het College van 11 juli 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:212) en op een soortgelijke zaak die in [land] speelde. In die [land] zaak heeft de hoogste bestuursrechter het categorisch aanmerken van gebieden met zonne-installaties als overwegend niet-landbouwactiviteiten in strijd geacht met Verordening 1307/2013. De beoordelingsmarge voor de minister wordt hier bepaald door artikel 32, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307 /2013. De minister moet aan de hand van de concrete omstandigheden van het geval beoordelen of sprake is van hinder voor de landbouwactiviteiten op dit perceel. Artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling moet daarom op grond van het bovenstaande onverbindend worden verklaard dan wel buiten toepassing worden gelaten. Tot slot wijst [naam 2] erop dat met ingang van 1 januari 2023 wel een criterium ten aanzien van de toepassing van de negatieve lijst is geïntroduceerd over het aantal zonne-installaties per hectare. Op grond van artikel 6, vierde lid, aanhef en onder k, in samenhang met artikel 6, vijfde lid, van de Uitvoeringsregeling GLB 2023 is er sprake van een subsidiabele hectare, indien verspreid over het perceel maximaal 100 zonnepanelen per hectare staan, die gezamenlijk een oppervlakte van maximaal 100 m2 per hectare beslaan. Hoewel daarbij ten onrechte geen criterium is vastgesteld ten aanzien van het type zonnepanelen, lijkt de regelgever in ieder geval wel tot het inzicht te zijn gekomen dat het categoraal uitsluiten van zonnepanelen niet verenigbaar is met de doelstelling van Verordening 1307/2013.

Het standpunt van de minister

4 De minister stelt zich op het standpunt dat hij perceel 32 op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling moest uitsluiten als subsidiabel landbouwareaal. Nederland heeft op grond van artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307 /2013 ervoor gekozen om in artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder 1, van de Uitvoeringsregeling areaal waarop zonnepanelen aanwezig zijn, aan te merken als areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt. Blijkens de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2016, nr. 68986) is de achterliggende gedachte hiervoor dat deze arealen – in hoofdzaak – worden gebruikt voor de productie van energie. De minister beroept zich op de uitspraak van het College van 12 maart 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:65). In deze uitspraak zag het College geen redenen dat de categorale uitsluiting van bermen in artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling – voor zover het betreft bermen tot een breedte van drie meter van de weg – in strijd is met een hogere – algemeen verbindende – regeling, dan wel dat de nationale regelgever niet in redelijkheid tot de vaststelling daarvan heeft kunnen komen en dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling om die reden onverbindend moet worden verklaard. De hoofdfunctie van het areaal is immers het produceren van energie. Dat er wel landbouwactiviteiten worden uitgevoerd doet daaraan niet af. Verder is de minister van mening dat, anders dan in het geval dat leidde tot de uitspraak van 11 juli 2017, voor areaal waarop installaties voor benutting van zonne-energie staan wel (voldoende) criteria zijn vastgesteld, zodat er niet in strijd is gehandeld met artikel 32, derde lid, van Verordening 1307 /2013. Immers, als op areaal installaties voor zonne-energie staan, is de hoofdfunctie van dat areaal het produceren van energie. Dit is een duidelijke afbakening van percelen waar dergelijke installaties niet staan. Volgens de minister is er bij [naam 2] bovendien sprake van ernstige hinder ten aanzien van de normale uitoefening van de landbouwactiviteiten. Sinds het plaatsen van de zonnepanelen op dit perceel wordt er niet meer zoals voorheen mais op geteeld, en is er een weidemengsel ingezaaid dat rekening houdt met de zonnepanelen, hetgeen niet overeenkomt met de normale grasmengsels voor landbouwgrond. Ook zijn de zonnepanelen op het slechtste en natste landbouwareaal (met minste landbouwwaarde) geplaatst en is het houden van schapen het enige dat nog mogelijk lijkt. Verder stelt de minister dat uit het op 1 januari 2023 geïntroduceerde criterium blijkt dat er nog steeds een categorale uitzondering is voor zonnepanelen, behalve als er verspreid over het perceel maximaal 100 zonnepanelen per hectare staan, die gezamenlijk een oppervlakte van maximaal 100 m2 per hectare beslaan. In die uitzondering op de hoofdregel is er geen sprake van (overwegende) hinder van de landbouwactiviteiten op het perceel. De minister stelt zich ten slotte op het standpunt dat geen vergelijking kan worden gemaakt met de door [naam 2] aangehaalde [land] rechterlijke uitspraak, omdat in artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307 /2013 aan de verschillende lidstaten de bevoegdheid is gegeven areaal aan te wijzen dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, en voor de toepassing hiervan de criteria vast te stellen. Inherent hieraan is dat het aangewezen areaal en de criteria dus per lidstaat kunnen verschillen. Bovendien blijkt uit de overgelegde foto’s in de zaak in [land] dat de stand van de specifieke zonnepanelen geen belemmering voor de landbouwactiviteiten vormde.

Beoordeling door het College

5.1

Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat het – kort gezegd – moet gaan om subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307 /2013). In de considerans van Verordening 1307/2013 wordt hierover onder 26 overwogen:

“Aangezien het potentieel aan niet-landbouwactiviteiten kan bijdragen tot inkomensdiversificatie van landbouwbedrijven en tot de leefbaarheid van plattelandsgebieden, dient een landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, als subsidiabel te worden beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt.”

In artikel 32, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307 /2013 is bepaald dat voor de toepassing van het tweede lid onder a van artikel 32 een landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, wordt aangemerkt als een overwegend voor landbouwactiviteiten gebruikt areaal, mits de uitoefening van de landbouwactiviteiten geen noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten. Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland en blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, aanhef en onder e, van Verordening 1307 /2013).

5.2

Lidstaten kunnen voor de toepassing van artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307 /2013 een lijst opstellen van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt (ook wel negatieve lijst), aldus het derde lid, aanhef en onder b. In de considerans bij Verordening 1307/2013 wordt hierover onder 26 overwogen:

“In dit verband en om een gerichter inzet van rechtstreekse betalingen te garanderen moeten de lidstaten de mogelijkheid hebben om, met het oog op rechtszekerheid en juridische duidelijkheid, een lijst op te stellen van arealen die overwegend voor niet-landbouwactiviteiten worden gebruikt en derhalve niet in aanmerking komen.”

Nederland heeft in artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling toepassing gegeven aan artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307 /2013. Het op 1 januari 2017 in werking getreden onderdeel l van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling bepaalde ten tijde hier van belang dat als areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, wordt aangemerkt areaal waarop installaties voor de benutting van zonne-energie aanwezig zijn.

6.1

Niet in geschil is dat perceel 32 een areaal is waarop in 2022 installaties voor de benutting van zonne-energie aanwezig waren als bedoeld in artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling. Omdat deze bepaling dwingend is geformuleerd, gaat het hier om een gebonden bevoegdheid en was de minister gehouden perceel 32 op deze grond van steun uit te sluiten.

6.2

Zoals het College eerder heeft overwogen, is uitgangspunt van Verordening 1307/2013 dat ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit voor de basisbetaling in aanmerking komt en dat landbouwareaal van een bedrijf dat ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt als subsidiabel wordt beschouwd, op voorwaarde dat het overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (zie onder 7.1 van de hiervoor aangehaalde uitspraak van het College van 11 juli 2017). Artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307 /2013 geeft de lidstaten de bevoegdheid om een lijst op te stellen van areaal dat overwegend voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, teneinde dit areaal van steun uit te sluiten. Met artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling heeft de nationale regelgever areaal waarop installaties voor de benutting van zonne-energie aanwezig zijn uitgesloten van steun omdat, zo blijkt uit de toelichting op de Uitvoeringsregeling (Stcrt. 2016, nr. 68986), arealen met zonnepanelen in hoofdzaak worden gebruikt voor de productie van energie. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat daarbij ervan is uitgegaan dat de zonnepanelen laag bij de grond zijn geplaatst en aldus de landbouwactiviteiten op het areaal hinderen. Dit uitgangspunt is in zijn algemeenheid, en ook voor deze zaak, onjuist. [naam 2] heeft op de zitting onweersproken gesteld dat er – ook al in 2017 (het jaar waarin onderdeel l van artikel 2.10, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling in werking trad ) – zonnepanelen bestonden waaronder zonder hinder landbouwactiviteiten kunnen plaatsvinden en heeft aan de hand van foto’s aangetoond dat schapen onder de zonnepanelen op perceel 32 kunnen grazen. Omdat gelet op het voorgaande in zijn algemeenheid niet kan worden volgehouden dat op areaal waarop installaties voor de benutting van zonne-energie aanwezig zijn de uitoefening van de landbouwactiviteiten noemenswaardige hinder ondervindt van de intensiteit, de aard, de duur en de planning van de niet-landbouwactiviteiten (artikel 32, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307 /2013), moet worden geoordeeld dat een categorale uitsluiting van die arealen in strijd is met artikel 32, derde lid, aanhef en onder b, van Verordening 1307 /2013, gelezen in samenhang met artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, en derde lid, aanhef en onder a, van Verordening 1307/2013. Een categorale uitsluiting van arealen met daarop installaties voor benutting van zonne-energie mag niet ertoe leiden dat landbouwers die, gezien het hierboven genoemde uitgangspunt van Verordening 1307/2013 en de hiervoor onder 5.1 aangehaalde passage uit overweging 26 van Verordening 1307/2013, in aanmerking moeten kunnen komen voor steun, daarvan worden uitgesloten. Het door de minister gedane beroep op de uitspraak van het College van 12 maart 2018 slaagt niet. Uit deze uitspraak volgt dat, gelet op de verkeerskundige en infrastructurele functie van bermen tot een breedte van drie meter van de weg, de nationale regelgever tot het oordeel heeft kunnen komen dat bermen tot een breedte van drie meter van de weg overwegend voor nietlandbouwactiviteiten worden gebruikt. Om deze reden mocht hij op grond van artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder c, van de Uitvoeringsregeling dergelijke bermen categoraal uitsluiten. Uit het voorgaande volgt echter dat niet kan worden volgehouden dat arealen met zonnepanelen overwegend voor nietlandbouwactiviteiten worden gebruikt. Anders dan in die uitspraak neemt het College hier juist niet aan dat een landbouwer bij de uitoefening van landbouwactiviteiten in het algemeen (noemenswaardige) hinder ondervindt van de zonnepanelen.

6.3

De conclusie is dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling in strijd is met artikel 32 van Verordening 1307 /2013 en om die reden onverbindend is. De andere argumenten op grond waarvan [naam 2] heeft bepleit dat artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling onverbindend is, behoeven geen bespreking meer.

7 Uit het voorgaande volgt dat de minister de afwijzing van de uitbetaling voor perceel 32 ten onrechte heeft gebaseerd op artikel 2.10, tweede lid, aanhef en onder l, van de Uitvoeringsregeling. Het beroep is dus gegrond en het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het College heeft onvoldoende informatie om het geschil finaal te beslechten en zal de minister daarom opdragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak. Het College zal hiervoor een termijn stellen van acht weken.

8 Het College zal de minister veroordelen in de door [naam 2] gemaakte proceskosten. Ingevolge artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht , voor zover hier van belang, kan een veroordeling in de kosten, als bedoeld in artikel 8:75 van de Awb , betrekking hebben op kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, reis- en verblijfkosten en/of verletkosten van een partij of een belanghebbende. De kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand stelt het College vast op € 2.187,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de eerste zitting en 0,5 punt voor het verschijnen op de tweede zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1). Het College stelt de reiskosten voor het bijwonen van beide zittingen door [naam 4] (in zijn hoedanigheid van directeur van [naam 2] ) vast op € 108,96 (€ 54,48 x 2), gebaseerd op de reiskosten per openbaar vervoer. De door [naam 2] gevraagde parkeerkosten komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat deze niet tot de reiskosten kunnen worden gerekend (zie het arrest van de Hoge Raad van 14 april 2023, ECLI:NL:HR:2023:574). De vergoeding van verletkosten dient ter compensatie van gemiste inkomsten voor het bijwonen van de zitting. Dat [naam 4] voor [naam 2] de zittingen heeft bijgewoond, betekent niet dat [naam 2] inkomsten heeft gemist. Om die reden komt de door [naam 2] gevraagde vergoeding van verletkosten evenmin voor vergoeding in aanmerking. In totaal dient de minister een bedrag van € 2.296,46 (€ 2.187,50 + € 108,96) aan proceskosten in beroep te vergoeden aan [naam 2] . Ook moet de minister het door [naam 2] betaalde griffierecht aan haar vergoeden.