Jure.nl Rechtspraak, Jurisprudentie, Rechterlijke uitspraken online
Datum uitspraak:
Datum publicatie:
Soort procedure:
Zaaknummer:
Vindplaatsen:

Inhoudsindicatie:

Handhaven besluit op andere grond dan waartegen bezwaar; toeslag, begrip zelfstandige woonruimte; woningdeler; Verordening en criteria verhoging of verlaging; strijd met wet.

Uitspraak



97/7232 ABW

U I T S P R A A K

in het geding tussen:

het College van burgemeester en wethouders van de gemeente

Vlaardingen, appellant,

en

A, wonende te B, gedaagde.

I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING

Appellant heeft op in het aanvullend beroepschrift aangevoerde

gronden hoger beroep ingesteld tegen een door de

Arrondissementsrechtbank te Rotterdam op 30 juni 1997 tussen

partijen gewezen uitspraak, waarnaar hierbij wordt verwezen.

Namens gedaagde heeft zich als gemachtigde gesteld mr W.C. de

Jonge, advocaat en procureur te Vlaardingen.

Desgevraagd heeft appellant bij schrijven van 16 april 1998

nog enkele stukken ingezonden en vragen beantwoord. Voorts

heeft appellant bij brief van 7 oktober 1998 nog nadere vragen

beantwoord.

Het geding is behandeld ter zitting van 19 januari 1999, waar

appellant, daartoe opgeroepen, is verschenen bij gemachtigde

B.H.J. Thedinga, werkzaam bij de gemeente Vlaardingen.

Gedaagde is niet verschenen.

II. MOTIVERING

Gedaagde, geboren in 1953, ontving een uitkering ingevolge de

Rijksgroepsregeling werkloze werknemers, laatstelijk berekend

naar de norm voor een alleenstaande woningdeler.

In verband met de inwerkingtreding op 1 januari 1996 van de

Algemene bijstandswet (Abw) heeft appellant met betrekking tot

gedaagde in maart 1996 een onderzoek ingesteld naar de

rechtsgevolgen waartoe de toepassing van de Abw zou leiden

inzake het recht op bijstand en de daaraan verbonden

verplichtingen, een en ander overeenkomstig artikel 5, eerste

lid, van de Invoeringswet herinrichting Algemene Bijstandswet.

Tijdens dit onderzoek is onder meer naar voren gekomen dat

gedaagde per 8 april 1996 zou verhuizen naar de P.straat te B

en dan als woningdeler zou moeten worden aangemerkt.

Bij besluit van 16 april 1996 heeft appellant besloten

gedaagde per 8 april 1996 een uitkering toe te kennen op grond

van de Abw. Appellant heeft daarbij, voor zover hier van

belang, de uitkering vastgesteld naar de bijstandsnorm voor

een alleenstaande van 21 jaar of ouder, zijnde f 970,56 per

maand, en meegedeeld dat gedaagde recht heeft op een toeslag

van 10% van het minimumloon, omdat sprake is van medebewoning

op grond van een commerciële overeenkomst.

Gedaagde heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, omdat zijns

inziens geen sprake is van medebewoning op grond van een

commerciële overeenkomst, maar dat hij als een alleenstaande

moet worden beschouwd.

Dit bezwaar is bij het bestreden besluit van 22 oktober 1996

ongegrond verklaard.

Appellant heeft daartoe onder meer overwogen:

"Op grond van artikel 3, eerste lid van de

Bijstandsverordening normering van de gemeente

Vlaardingen, vastgesteld op 6 december 1995 ('De

Verordening') wordt de bijstandsnorm voor de

alleenstaande of alleenstaande ouder verhoogd met

een toeslag van 20% van het netto minimumloon indien

in zijn woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.

Op grond van artikel 3, derde lid van de Verordening

wordt de bijstandsnorm voor de alleenstaande of

alleenstaande ouder verhoogd met een toeslag van 10%

van het netto minimumloon indien er sprake is van

medebewoning op grond van een commerciële

overeenkomst.

Op grond van artikel 1, eerste lid onder o. wordt

het begrip medebewoning omschreven als volgt: die

situatie waarin er naast de belanghebbende één ander

zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft als

alleenstaande, alleenstaande ouder of (echt)-paar.

Ingevolge artikel 11 van de Verordening beslissen

burgemeester en wethouders in gevallen, de

uitvoering van deze verordening betreffende, waarin

deze verordening niet voorzien.

(...)

In uw bezwaarschrift geeft u aan dat u zelfstandig

een kamer bewoont aan het adres P.straat te B en

geen voorzieningen deelt met andere bewoners.

Op de ter zake van uw bezwaarschrift gehouden

hoorzitting van 14 augustus jongstleden hebt u

desgevraagd naar voren gebracht dat u wederom op de

P.straat bent gaan wonen omdat het alleen wonen u

niet beviel.

In het onderhavige geval is naar ons oordeel echter

wel een situatie aanwezig waarin het bewonen van een

kamer een zogenaamd schaalvoordeel oplevert. Immers,

de woning is eigendom van een Stichting, die de

lasten inzake de gemeentelijke belastingen voldoet.

U betaalt een maandelijks huurbedrag van f 350,00

waarmee u gevrijwaard bent van kosten die in de

situatie van het zelfstandig huren van een woning

wel hadden dienen te worden voldaan.

De toeslag in kwestie is niet gebaseerd op artikel

3, derde lid van de Verordening, doch op artikel 1 1.

De reden hiervoor is dat gebruikmaking van

eerstgenoemde artikel zou leiden tot onjuiste

toepassing van de verordening, omdat het begrip

medebewoning slechts ziet op een situatie waarin ten

aanzien van één belanghebbende één ander zijn

hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. In zoverre

is het bestreden besluit dan ook onjuist geredigeerd.

In feite is hier namelijk sprake van een

woningdelerssituatie als bedoeld in de oude Algemene

Bijstandswet.

Gelet op het feit dat het de bedoeling van de

wetgever is geweest uitsluitend een toelage van 20%

van het netto-minimumloon op de algemene

bijstandsnorm te verstrekken in het geval dat de

belanghebbende de lasten met niemand anders kan

delen, getuigt het van een juiste toepassing van de

wet in het onderhavige geval een toeslag van 10% te

verstrekken.

Op grond van het bovenstaande zijn wij van oordeel

dat het bestreden besluit, met verwijzing naar

artikel 11 van de Bijstandsverordening normering, op

juiste gronden is genomen.".

Het tegen dit besluit ingestelde beroep is bij de aangevallen

uitspraak gegrond verklaard. De rechtbank heeft het bestreden

besluit vernietigd maar tevens bepaald dat de rechtsgevolgen

daarvan in stand blijven.

De rechtbank heeft daarbij onder meer het volgende overwogen:

"In de eerste plaats overweegt de rechtbank dat

verweerder ten onrechte heeft verzuimd in het

bestreden besluit het bezwaar van eiser (deels)

gegrond te verklaren, nu hij nader tot het oordeel

was gekomen dat het primaire besluit er ten onrechte

van uitging dat er sprake was van medebewoning op

grond van een commerciële overeenkomst als bedoeld

in artikel 3, derde lid, van de Verordening, en

eiser juist tegen dit uitgangspunt bezwaar had

gemaakt.

Verweerder heeft dit uitgangspunt bij het bestreden

besluit verlaten, omdat - zo is onder meer ter

zitting gebleken - hij aan dit artikellid een

restrictieve uitleg geeft. Het artikellid vindt

slechts dan toepassing indien en voor zover er

sprake is van één hoofdverhuurder die aan één

onderhuurder op basis van een commerciële

overeenkomst woonruimte aanbiedt. Daarvan is in de

onderhavige situatie geen sprake.

De rechtbank acht deze restrictieve uitleg van

artikel 3, derde lid, van de Verordening onjuist

noch onredelijk.

Dit neemt niet weg dat naar het oordeel van de

rechtbank verweerder bij het bestreden besluit de

aan eiser toegekende toeslag van 10% ten onrechte

heeft gebaseerd op artikel 11 van de Verordening. Nu

eiser een kamer bewoont, welke is voorzien van de

voor zelfstandige bewoning vereiste voorzieningen

welke hij niet deelt met anderen, en voorts niet in

geschil is dat in deze als woning aan te merken

kamer van eiser geen anderen hun hoofdverblijf

hebben, is artikel 3, eerste lid, van de Verordening

op eisers situatie van toepassing, zodat niet gezegd

kan worden dat de Verordening in deze niet voorziet.

Artikel 11 van de Verordening kan in deze dus niet

van toepassing zijn. Voor zover verweerder met

artikel 11 van de Verordening zijn algemene

individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op

het oog heeft, miskent hij dat de Verordening gelet

op artikel 38, eerste lid, van de Abw , een

categoraal karakter dient te hebben, waarbinnen een

dergelijke bepaling naar zijn aard niet past.

Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van

oordeel dat het bestreden besluit wegens onjuiste

motivering niet in stand kan blijven en onder

gegrondverklaring van het beroep vernietigd moet

worden. De rechtbank ziet evenwel aanleiding te

bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden

besluit in stand blijven.".

De door de rechtbank daarvoor gegeven motivering komt, kort

weergegeven, op het volgende neer.

Ingevolge artikel 38, vierde lid, van de Abw laat de

omstandigheid dat (bij de verordening) verhoging of verlaging

van de bijstandsnorm of afwijkende vaststelling van de toeslag

plaats vindt, onverlet dat op grond van artikel 13, eerste

lid, van de Abw appellant een algemene

individualiseringsbevoegdheid heeft.

Appellant kan van die bevoegdheid gebruik maken indien de

noodzakelijke bestaanskosten van de betrokkene hoger of lager

zijn dan waarop de landelijke norm en de gemeentelijke toeslag

zijn afgestemd. Appellant heeft volgens de rechtbank beoogd

van die bevoegdheid gebruik te maken.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft appellant zich in

redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de specifieke

woonsituatie van gedaagde een zodanig schaalvoordeel meebrengt

dat daarmee rekening moet worden gehouden bij het bepalen van

de toeslag. Door in het onderhavige geval de toeslag vast te

stellen op 10 % van het wettelijk minimumloon, daarbij

aansluiting zoekend bij de onder de (oude) Algemene

Bijstandswet bestaande woningdelerssituatie, heeft appellant

niet onzorgvuldig of in strijd met enig ander algemeen

beginsel van behoorlijk bestuur gehandeld.

Appellant kan zich met de aangevallen uitspraak niet

verenigen.

Appellant stelt zich op het standpunt dat de rechtbank een

onjuiste uitleg heeft gegeven van het begrip "woning" en

daarmee eveneens ten onrechte artikel 3, eerste lid, van de

gemeentelijke "Bijstandsverordening normering" (verordening

van 6 december 1995, hierna: de Verordening) van toepassing

heeft geacht. Voorts heeft de rechtbank ten onrechte artikel

11 van de Verordening niet van toepassing geacht.

Ten slotte betwist appellant dat de omstandigheid dat de

motivering van het bestreden besluit afwijkt van hetgeen in

het primaire besluit aan de beslissing ten grondslag was

gelegd, had dienen te leiden tot een (gedeeltelijke)

gegrondverklaring van het bezwaar.

Met betrekking tot de laatstgenoemde klacht merkt de Raad op

dat artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet

in de weg staat aan de handhaving van een besluit op een

andere grond dan die waarop het in bezwaar bestreden besluit

steunt.

Op grondslag van het bezwaar vindt een heroverweging van het

bestreden besluit plaats. Voor zover de heroverweging daartoe

aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden

besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een

nieuw besluit. Het hier in geding zijnde op bezwaar genomen

besluit is niet als gevolg van de gewijzigde motivering een

wezenlijk ander besluit geworden dan het in primo genomen

besluit. Voor herroeping van het bestreden besluit was hier

dan ook geen aanleiding, terwijl voorts niet valt in te zien

dat bij handhaving van het besluit het gemaakte bezwaar

niettemin gegrond zou moeten worden verklaard.

Appellant bestrijdt de opvatting van de rechtbank dat artikel

3, eerste lid, van de Verordening van toepassing zou zijn

omdat gedaagde een kamer bewoont, welke als woning is aan te

merken.

Artikel 1, aanhef en onder i, van de Verordening bepaalt dat

in deze verordening onder "woning" wordt verstaan: een woning,

een wooneenheid, een woonwagen of een woonschip. Blijkens de

toelichting op deze bepaling is voor het begrip woning

aansluiting gezocht bij hetgeen daaronder wordt verstaan in de

Wet individuele huursubsidie (WIH).

Een kamer, waarin de betrokkene alleen verblijft, is geen

woning als hier bedoeld, aldus appellant.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw

(Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18, p. 87) is met

het begrip "woning" in deze wet inderdaad beoogd aansluiting

te zoeken bij de WIH.

In de uitvoering van die wet wordt onder een woning een

zelfstandige woning verstaan, dat wil zeggen een woning,

voorzien van een eigen toegang, waarbij geen wezenlijke

woonfuncties, zoals woon- en slaapruimte, was- en

kookgelegenheid en toilet met andere woningen worden gedeeld.

Eigen toegang houdt in dat men de woonruimte kan bereiken

zonder daarbij vertrekken of gangen en dergelijke te hoeven

passeren waarover anderen zeggenschap hebben, omdat zij

huurder of eigenaar zijn.

Ingevolge artikel 5, tweede lid, van de Abw wordt onder een

woning mede verstaan een woonwagen en een woonschip.

Het pand P.straat, waarheen gedaagde was verhuisd, is blijkens

de stukken een voormalig verzorgingstehuis en thans eigendom

van de Turkse Sociale en Kulturele Stichting. Er is een moskee

gevestigd en er worden kamers verhuurd. Gedaagde zou daar

volgens zijn opgave een kamer bewonen met eigen kook- en

wasgelegenheid. Naar appellant heeft meegedeeld beschikken de

kamers niet over eigen sanitaire voorzieningen of

kookgelegenheid en bevindt zich een gezamenlijke bad- en

toiletruimte op de begane grond. Wat daarvan ook zij, niet

gebleken is dat in dit geval is voldaan aan hetgeen onder het

begrip "woning" in de zin van de Abw moet worden verstaan.

Artikel 3, eerste lid, van de Verordening luidt:

"De bijstandsnorm voor de alleenstaande of

alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag

van 20% van het netto minimumloon indien in zijn

woning geen anderen hun hoofdverblijf hebben.".

Nu gelet op hetgeen hierboven is overwogen niet gezegd kan

worden dat gedaagde een woning bewoont waarin geen anderen hun

hoofdverblijf hebben, heeft de rechtbank ten onrechte artikel

3, eerste lid, van de Verordening ten aanzien van gedaagde in

beginsel van toepassing geacht.

Het vorenstaande brengt echter naar het oordeel van de Raad

nog niet mee, dat dus het beroep van appellant moet slagen.

In artikel 2 van de Verordening zijn de categorie ën aangegeven

van belanghebbenden aan wie bijstand kan worden verleend.

Appellant valt onder de categorie-aanduiding alleenstaande.

Het derde lid van artikel 3 van de Verordening, in welk

artikel de criteria zijn opgesomd op grond waarvan de

bijstandsnorm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders

(niet) worden verhoogd, luidt:

"De bijstandsnorm voor de alleenstaande en de

alleenstaande ouder wordt verhoogd met een toeslag

van 10% van het netto minimumloon indien er sprake

is van medebewoning op grond van een commerciële

overeenkomst.".

Ingevolge artikel 1, aanhef en onder o, van de Verordening

wordt onder medebewoning verstaan:

"die situatie waarin er naast de belanghebbende één

ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft

als alleenstaande, alleenstaande ouder of

(echt)paar.".

Gelet op de wijze waarop in de Verordening het begrip

"medebewoning" is gedefinieerd, valt gedaagde niet onder het

derde lid van artikel 3 van die Verordening.

Omdat ook niet een van de andere criteria op gedaagde van

toepassing is, heeft appellant zijn besluit om gedaagde een

toeslag van 10% te geven, doen steunen op artikel 11 van de

Verordening, inhoudend:

"In gevallen, de uitvoering van deze verordening

betreffende, waarin deze verordening niet voorziet,

beslissen burgemeester en wethouders.".

De rechtbank heeft met betrekking tot de wijze waarop

appellant deze bepaling hanteert, overwogen, dat voor zover

appellant met artikel 11 zijn algemene

individualiseringsbevoegdheid ingevolge de Abw op het oog

heeft, hij miskent dat de Verordening gelet op artikel 3 8,

eerste lid, van de Abw een categoriaal karakter dient te

hebben, waarbinnen een dergelijke bepaling naar haar aard niet

past.

Appellant geeft in het aanvullend beroepschrift aan, dat met

artikel 11 inderdaad is beoogd een dergelijke

individualiseringsbevoegdheid aan appellant te geven.

Appellant schrijft:

"Het college heeft voorzien dat er bij deze keuze

niet in alle gevallen, met name indien sprake zou

zijn van panden, waarin meerdere kamers verhuurd

zouden worden, zou leiden tot het toekennen van een

toeslag. Teneinde deze gevallen toch een op de

situatie afgestemde toeslag te kunnen verstrekken is

artikel 11 van de verordening opgenomen, hetgeen

naar het oordeel van het college als een species van

artikel 13 van de Algemene bijstandswet dient te

worden beschouwd.".

Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het

gemeentebestuur niet het recht kan worden ontzegd in zijn

verordening nogmaals het in artikel 13 van de Abw reeds

neergelegde individualiseringsbeginsel op te nemen, indien het

van mening is dat zulks de duidelijkheid voor de

belanghebbenden ten goede zou komen.

Een dergelijke bepaling in de vorm van een hardheidsclausule

heeft echter al in artikel 10 van de Verordening haar neerslag

gevonden.

Voorts heeft appellant niet zo zeer bij wijze van

individualisering als wel op categoriale wijze invulling

gegeven aan de hem in meergenoemd artikel 11 gegeven

bevoegdheid. Dit, naar appellant meent, overeenkomstig de

bedoeling van deze bepaling.

Artikel 38, eerste lid, van de Abw bepaalt dat het

gemeentebestuur bij verordening vaststelt voor welke

categorieën de bijstandsnorm wordt verhoogd of verlaagd en op

grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of

verlaging wordt bepaald.

Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Abw

(Tweede Kamer, vergaderjaar 1993-1994, nr. 18 p. 96) moet uit

de verordening blijken voor welke categorieën er een verhoging

of verlaging van de landelijke bijstandsnormen plaats vindt en

tevens op grond van welke criteria het bedrag van die

verhoging of verlaging wordt vastgesteld. De verordening heeft

derhalve een zodanig karakter dat de belanghebbenden daaruit

concreet kunnen aflezen welke verhoging of verlaging in hun

situatie geldt.

Door in de Verordening het aantal omschreven categorieën te

beperken tot drie, te weten a. alleenstaande, b. alleenstaande

ouder en c. (echt)paar, en voorts de criteria op grond waarvan

de hoogte van de verhoging of verlaging wordt bepaald, zodanig

te omschrijven dat groepen van bijstandsgerechtigden, welke

voor de invoering van de Abw in het Besluit landelijke

normering als duidelijk te onderscheiden groepen waren

aangeduid, thans niet uit de Verordening concreet kunnen

aflezen welke verhoging of verlaging in hun situatie geldt, is

naar het oordeel van de Raad niet voldaan aan het bepaalde in

artikel 38, eerste lid, van de Abw .

De Raad is voorts van oordeel dat een bepaling in de

Verordening waarbij in feite het aangeven van categorieën en

criteria in gevallen, waarin de verordening niet voorziet,

wordt overgelaten aan burgemeester en wethouders, in strijd

moet worden geacht met evengenoemd artikellid.

Uit het vorenoverwogene vloeit voort dat de vaststelling van

de hoogte van gedaagdes uitkering niet kan worden gegrond op

artikel 11 van de Verordening. Aangezien evenmin enige andere

bepaling in de Verordening valt aan te wijzen op grond waarvan

die vaststelling kan plaatsvinden, stelt de Raad vast dat het

besluit niet kan worden gedragen door de daaraan gegeven

motivering en mitsdien in strijd is met artikel 7:12 van de

Awb.

De Raad merkt overigens op dat een en ander niet betekent dat

hij van oordeel is dat gedaagde niet voor een toeslag in

aanmerking zou dienen te worden gebracht of dat een zodanige

toeslag niet slechts 10% van het wettelijk minimumloon zou

kunnen bedragen.

Gelet op het vorenstaande is de Raad van oordeel, zij het op

andere gronden dan de rechtbank, dat het bestreden besluit

niet in stand kan blijven en dat voorts de aangevallen

uitspraak, voor zover daarbij de rechtsgevolgen van het

bestreden besluit in stand zijn gelaten, eveneens voor

vernietiging in aanmerking komt.

De Raad acht geen termen aanwezig toepassing te geven aan

artikel 8:75 van de Awb .

III. BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep,

Recht doende:

Vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is

bepaald dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in

stand blijven;

Bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;

Bepaalt dat appellant een nieuw besluit neemt met inachtneming

van deze uitspraak;

Verstaat dat van appellant een griffierecht van f 675,--wordt

geheven.

Aldus gegeven door mr C.G. Kasdorp als voorzitter en mr Th.C.

van Sloten en mr Ch.J.G. Olde Kalter als leden, in

tegenwoordigheid van mr I. de Hartog als griffier en

uitgesproken in het openbaar op 2 maart 1999.

(get.) C.G. Kasdorp.

(get.) I. de Hartog.

HL

2202


Juridisch advies nodig?

Heeft u een juridisch probleem of een zaak die u wilt voorleggen aan een gespecialiseerde jurist of advocaat ?
Neemt u dan gerust contact met ons op en laat uw zaak vrijblijvend beoordelen.

Stel uw vraag


naar boven      |      zoeken      |      uitgebreid zoeken

Recente vacatures

Meer vacatures | Plaats vacature